บทที่ 11 กฎหมาย นโยบาย และการบริหารการเงินเพื่อการศึกษา#

เกริ่นนำบท#

สิทธิในการศึกษาที่ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายแม่บทจะไม่มีความหมายในทางปฏิบัติ หากรัฐไม่มีมาตรการทางการเงินที่รองรับให้สิทธิดังกล่าวเข้าถึงได้จริงโดยไม่มีอุปสรรคด้านค่าใช้จ่าย บทที่ 11 นี้เป็นบทสุดท้ายของภาคที่ 3 ซึ่งจะวิเคราะห์ความเชื่อมโยงระหว่างฐานรัฐธรรมนูญ กฎหมายลูก และการบริหารการเงินเพื่อการศึกษาของไทย โดยเน้นที่นโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพ ซึ่งเป็นนโยบายที่มีรากฐานมาจากมาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ตลอดจนบทบาทของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ./EEF) ในการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา และภาพรวมของกระบวนการจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษาของไทย

ประเด็นสำคัญของบทนี้คือการแสดงให้เห็นว่า “ความเสมอภาคทางการศึกษา” (educational equity) ไม่ใช่เพียงหลักการเชิงนามธรรมในทางกฎหมาย แต่ต้องอาศัยกลไกทางการเงินที่ออกแบบอย่างรอบคอบเพื่อลดอุปสรรคทั้งทางตรง (ค่าเล่าเรียน ค่าอุปกรณ์) และทางอ้อม (ค่าเดินทาง ค่าเสียโอกาสจากการทำงาน) ที่ทำให้เด็กจากครอบครัวยากจนไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาได้อย่างเท่าเทียมกับเด็กกลุ่มอื่น การนำนโยบายด้านการเงินเพื่อการศึกษาไปปฏิบัติจริงในบริบทไทยยังเผชิญปัญหาที่งานวิจัยไทยได้ชี้ให้เห็นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งบทนี้จะนำมาวิเคราะห์อย่างละเอียด

วัตถุประสงค์การเรียนรู้#

เมื่อศึกษาบทนี้จบแล้ว ผู้เรียนควรสามารถ

• อธิบายฐานรัฐธรรมนูญของนโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพตามมาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

• วิเคราะห์กระบวนการนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีไปปฏิบัติและปัญหาที่ปรากฏจากงานวิจัยไทย

• อธิบายความเป็นมา บทบาท และกลไกการดำเนินงานของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ./EEF)

• อธิบายภาพรวมกระบวนการจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษาของไทย

• วิเคราะห์ความเชื่อมโยงระหว่างฐานกฎหมาย นโยบายการเงินเพื่อการศึกษา และความเสมอภาคทางการศึกษาในทางปฏิบัติ

• วิพากษ์ข้อจำกัดของนโยบายการเงินเพื่อการศึกษาไทยและเสนอแนวทางการพัฒนา

11.1 ฐานรัฐธรรมนูญ: มาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560#

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54 บัญญัติว่า “รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอย่างมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย” และยังกำหนดต่อไปว่ารัฐต้องดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้ารับการศึกษาดังกล่าว เพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคม และสติปัญญาให้สมกับวัย โดยส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วย รัฐต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับการศึกษาตามความต้องการในระบบต่าง ๆ รวมทั้งส่งเสริมให้มีการเรียนรู้ตลอดชีวิต และจัดให้มีการร่วมมือกันระหว่างรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคเอกชน ในการจัดการศึกษาทุกระดับ โดยรัฐมีหน้าที่ดำเนินการ กำกับ ส่งเสริม และสนับสนุนให้การจัดการศึกษาดังกล่าวมีคุณภาพและได้มาตรฐานสากล ( รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54, eef.or.th )

ข้อสังเกตสำคัญในทางกฎหมายคือ มาตรา 54 กำหนดการรับประกันการศึกษาโดยไม่มีค่าใช้จ่ายไว้ที่ “สิบสองปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับ” ซึ่งหมายถึงระดับอนุบาลถึงมัธยมศึกษาปีที่ 3 อย่างไรก็ดี ในทางนโยบายที่ดำเนินมาตั้งแต่ก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ประเทศไทยได้ขยายขอบเขตความคุ้มครองไปถึง “15 ปี” คือครอบคลุมระดับมัธยมศึกษาปีที่ 6 หรือระดับอาชีวศึกษาเทียบเท่าด้วย ทำให้เกิดคำเรียกนโยบายที่คุ้นเคยกันว่า “เรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพ” ซึ่งกว้างกว่าข้อกำหนดขั้นต่ำตามรัฐธรรมนูญ อันแสดงให้เห็นว่านโยบายด้านการเงินเพื่อการศึกษาของไทยได้พัฒนาไปในทิศทางที่คุ้มครองสิทธิของประชาชนมากกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่รัฐธรรมนูญบังคับไว้

11.2 นโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพ: สาระสำคัญของนโยบาย#

นโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพ ครอบคลุมการอุดหนุนค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาในหลายประเภท ได้แก่ ค่าจัดการเรียนการสอน (เงินอุดหนุนรายหัวที่จัดสรรให้สถานศึกษา) ค่าหนังสือเรียน ค่าเครื่องแบบนักเรียน ค่าอุปกรณ์การเรียน และค่ากิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียน โดยรัฐจัดสรรงบประมาณอุดหนุนให้แก่สถานศึกษาทั้งของรัฐและเอกชนที่เข้าร่วมโครงการ เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายทางตรงของผู้ปกครองในการส่งบุตรหลานเข้าเรียน หลักการเบื้องหลังนโยบายนี้สอดคล้องกับแนวคิดสากลว่าการศึกษาขั้นพื้นฐานควรเป็น “สินค้าสาธารณะ” (public good) ที่รัฐมีหน้าที่จัดให้โดยไม่คิดค่าใช้จ่าย เพื่อประกันว่าความยากจนของครอบครัวจะไม่เป็นอุปสรรคต่อการเข้าถึงการศึกษาของเด็ก

11.3 การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีไปปฏิบัติ: ปัญหาจากงานวิจัยไทย#

แม้นโยบายเรียนฟรี 15 ปีมีเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในการลดอุปสรรคทางการเงินต่อการเข้าถึงการศึกษา แต่งานวิจัยไทยจำนวนมากที่ศึกษากระบวนการนำนโยบายนี้ไปปฏิบัติได้ชี้ให้เห็นถึงช่องว่างระหว่างเจตนารมณ์นโยบายกับผลลัพธ์ในทางปฏิบัติอย่างสม่ำเสมอ

บทความวิจัยเรื่อง “การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพไปปฏิบัติ” ของมหาวิทยาลัยรามคำแหง (คณะรัฐศาสตร์ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต) ปี 2565 ชี้ให้เห็นว่าปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ ได้แก่ ความชัดเจนของแนวทางปฏิบัติที่ส่งลงมาจากส่วนกลาง ความเพียงพอของงบประมาณที่จัดสรรเมื่อเทียบกับค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้นตามภาวะเศรษฐกิจ และศักยภาพของสถานศึกษาในการบริหารจัดการเงินอุดหนุนให้เกิดประโยชน์สูงสุด ( การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีไปปฏิบัติ, www3.ru.ac.th )

งานวิจัยอีกฉบับของมหาวิทยาลัยรามคำแหง ปี 2560 เรื่อง “การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีมาปฏิบัติ” ยังชี้ให้เห็นถึงปัญหาเชิงปฏิบัติที่สำคัญ คือ เงินอุดหนุนรายหัวที่จัดสรรให้แก่นักเรียนแต่ละคนไม่ได้ปรับเพิ่มขึ้นตามอัตราเงินเฟ้อหรือค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้นอย่างสอดคล้องกันเสมอ ทำให้ในทางปฏิบัติผู้ปกครองยังต้องรับภาระค่าใช้จ่ายส่วนต่างที่เงินอุดหนุนไม่ครอบคลุม โดยเฉพาะค่าใช้จ่ายที่ไม่ได้อยู่ในรายการที่กำหนดไว้ชัดเจน เช่น ค่าเดินทาง ค่าอาหารเพิ่มเติม หรือค่ากิจกรรมพิเศษที่สถานศึกษาจัดขึ้นเอง ( การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีมาปฏิบัติ, www3.ru.ac.th )

วิทยานิพนธ์ของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปี 2023 เรื่อง “ประสิทธิภาพในการดำเนินโครงการตามนโยบายเรียนฟรี 15 ปี” ได้วิเคราะห์เชิงลึกยิ่งขึ้นถึงประเด็นประสิทธิภาพของการดำเนินโครงการ โดยพบว่าความล่าช้าของการเบิกจ่ายเงินอุดหนุนจากส่วนกลางไปยังสถานศึกษาเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นซ้ำในหลายพื้นที่ ซึ่งส่งผลให้สถานศึกษาบางแห่งต้องสำรองเงินของตนเองไปก่อนในช่วงต้นภาคเรียน อันสร้างภาระทางการเงินให้แก่สถานศึกษาขนาดเล็กที่มีเงินสำรองไม่มาก ( ประสิทธิภาพโครงการเรียนฟรี 15 ปี, ethesisarchive.library.tu.ac.th )

งานวิจัยของมหาวิทยาลัยนเรศวรที่ศึกษา “ความต้องการจำเป็นของปัญหานโยบายเรียนฟรี 15 ปี” ยังชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างของความต้องการระหว่างพื้นที่ โดยสถานศึกษาในพื้นที่ห่างไกลหรือพื้นที่ยากจนมีความต้องการเงินสนับสนุนเพิ่มเติมในด้านค่าเดินทางและค่าอาหารมากกว่าสถานศึกษาในเขตเมือง แต่กรอบเงินอุดหนุนรายหัวที่ใช้เกณฑ์เดียวกันทั่วประเทศไม่สามารถตอบสนองความแตกต่างเชิงบริบทนี้ได้อย่างเพียงพอ ( ความต้องการจำเป็นของปัญหานโยบายเรียนฟรี 15 ปี, edu.nu.ac.th )

ฐานกฎหมาย: มาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้รัฐต้องจัดการศึกษา 12 ปีโดยไม่เก็บค่าใช้จ่ายอย่างมีคุณภาพ

เจตนารมณ์นโยบาย: รัฐขยายขอบเขตความคุ้มครองเป็น 15 ปี (รวมมัธยมศึกษาตอนปลาย/อาชีวศึกษา) เพื่อลดอุปสรรคทางการเงินต่อการเข้าถึงการศึกษาของประชาชนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มยากจนที่มีความเสี่ยงต่อการหลุดออกจากระบบการศึกษาสูงสุด

การบริหารจริง: งานวิจัยไทยจากหลายมหาวิทยาลัยชี้ให้เห็นสม่ำเสมอว่าเงินอุดหนุนรายหัวไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายจริงที่เพิ่มขึ้นตามภาวะเศรษฐกิจ ความล่าช้าของการเบิกจ่ายสร้างภาระทางการเงินแก่สถานศึกษา และเกณฑ์เงินอุดหนุนแบบเดียวกันทั่วประเทศไม่สามารถตอบสนองความแตกต่างเชิงบริบทของแต่ละพื้นที่ได้ ทำให้ “เรียนฟรี” ในทางปฏิบัติยังไม่ปราศจากค่าใช้จ่ายอย่างสมบูรณ์สำหรับผู้ปกครองจำนวนมาก

11.4 กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ./EEF)#

เพื่อเติมเต็มช่องว่างที่นโยบายเรียนฟรี 15 ปีแบบครอบคลุมทั่วไป (universal) ไม่สามารถแก้ไขได้อย่างเต็มที่ โดยเฉพาะปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ลึกซึ้งกว่าค่าเล่าเรียนพื้นฐาน ประเทศไทยได้จัดตั้ง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (Equitable Education Fund: EEF) หรือ กสศ. ขึ้นเป็นองค์กรของรัฐที่มีลักษณะเฉพาะ มีเป้าหมายหลักในการช่วยเหลือผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ ลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา และเสริมสร้างและพัฒนาคุณภาพและประสิทธิภาพของครู กสศ. ดำเนินงานโดยใช้แนวทางที่มุ่งเป้าหมายเฉพาะกลุ่ม (targeted approach) แทนการให้เงินอุดหนุนแบบครอบคลุมทั่วไป กล่าวคือ ใช้ระบบสารสนเทศเพื่อระบุตัวนักเรียนยากจนพิเศษ (extremely poor students) อย่างแม่นยำ และจัดสรรเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (conditional cash transfer) ให้แก่กลุ่มเป้าหมายดังกล่าวโดยตรง เพื่อป้องกันการหลุดออกจากระบบการศึกษา (dropout prevention) ( รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54, eef.or.th )

แนวทางการทำงานของ กสศ. สะท้อนพัฒนาการทางความคิดของนโยบายการเงินเพื่อการศึกษาไทยจากรุ่นแรกที่เน้นความครอบคลุมทั่วไป (universal subsidy) ไปสู่แนวทางที่เน้นความเสมอภาคเชิงกลุ่มเป้าหมาย (equity-focused targeting) ซึ่งสอดคล้องกับหลักวิชาเศรษฐศาสตร์การศึกษาที่ว่า เงินอุดหนุนแบบครอบคลุมทั่วไปในอัตราเดียวกันสำหรับทุกคนอาจไม่เพียงพอที่จะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเชิงลึกที่มีสาเหตุซับซ้อนกว่าค่าเล่าเรียนพื้นฐาน เช่น ค่าเสียโอกาสจากการที่เด็กต้องทำงานช่วยหารายได้ให้ครอบครัวแทนการไปโรงเรียน ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขและมีการติดตามผลอย่างใกล้ชิดมากกว่า

การจัดตั้ง กสศ. มีความเชื่อมโยงโดยตรงกับมาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ในส่วนที่กำหนดให้ “รัฐต้องดำเนินการ กำกับ ส่งเสริม และสนับสนุน” ให้การจัดการศึกษามีคุณภาพและได้มาตรฐาน ซึ่งครอบคลุมมิติของความเสมอภาคในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ มิใช่เพียงการเข้าถึงในเชิงปริมาณเท่านั้น กสศ. จึงทำหน้าที่เป็นกลไกทางการเงินที่เสริมความสมบูรณ์ของการรับประกันสิทธิทางการศึกษาให้มีผลในทางปฏิบัติมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะสำหรับกลุ่มเปราะบางที่นโยบายเรียนฟรี 15 ปีแบบครอบคลุมทั่วไปยังไม่สามารถเข้าถึงได้อย่างเต็มที่

11.5 กลไกการทำงานของ กสศ. และความเชื่อมโยงกับสถานศึกษา#

ในทางปฏิบัติ กสศ. ทำงานร่วมกับสถานศึกษาและครูในการคัดกรองนักเรียนยากจนพิเศษผ่านระบบสารสนเทศเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (Thailand Equitable Education Database: TEED) ซึ่งใช้ข้อมูลรายได้ครัวเรือนและตัวชี้วัดความยากจนหลายมิติ (multidimensional poverty) ในการระบุตัวนักเรียนที่ควรได้รับการสนับสนุน ครูในสถานศึกษามีบทบาทสำคัญในการเก็บข้อมูลภาคสนามและยืนยันสถานะความยากจนของนักเรียนแต่ละคน ก่อนที่ กสศ. จะจัดสรรเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขให้แก่นักเรียนกลุ่มเป้าหมาย เงื่อนไขที่กำหนดโดยทั่วไปคือการรักษาอัตราการมาเรียนในระดับที่กำหนด ซึ่งเป็นกลไกจูงใจให้นักเรียนคงอยู่ในระบบการศึกษาต่อไป

การออกแบบกลไกที่ให้ครูและสถานศึกษามีบทบาทร่วมในกระบวนการคัดกรองสะท้อนหลักการธรรมาภิบาลแบบมีส่วนร่วมและการใช้ข้อมูลระดับพื้นที่ (local knowledge) เพื่อเพิ่มความแม่นยำของการจัดสรรทรัพยากรของรัฐ อันเป็นตัวอย่างที่ดีของนโยบายการเงินเพื่อการศึกษาที่เชื่อมโยงกฎหมาย (พันธกรณีตามมาตรา 54) นโยบาย (แนวทางมุ่งเป้าหมายเฉพาะกลุ่มของ กสศ.) และการบริหารจัดการในระดับสถานศึกษา (บทบาทของครูในการเก็บข้อมูลและติดตามผล) เข้าด้วยกันอย่างเป็นระบบ

11.6 การจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษา: ภาพรวมกระบวนการ#

การจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษาของไทยดำเนินการผ่านกระบวนการงบประมาณแผ่นดินตามปกติ โดยกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม เป็นหน่วยงานหลักที่เสนอคำขอตั้งงบประมาณต่อสำนักงบประมาณและคณะรัฐมนตรี งบประมาณด้านการศึกษาของไทยแบ่งออกเป็นหลายประเภทหลัก ได้แก่ (1) งบบุคลากร (เงินเดือนครูและบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ใหญ่ที่สุดของงบประมาณด้านการศึกษา) (2) งบดำเนินงาน (ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการสถานศึกษาและหน่วยงาน) (3) งบเงินอุดหนุน (รวมถึงเงินอุดหนุนรายหัวตามนโยบายเรียนฟรี 15 ปี) (4) งบลงทุน (การก่อสร้างและปรับปรุงอาคารสถานที่ อุปกรณ์การศึกษา) และ (5) งบรายจ่ายอื่น

ความเชื่อมโยงระหว่างการกระจายอำนาจที่กล่าวถึงในบทที่ 8 กับกระบวนการจัดสรรงบประมาณเป็นประเด็นสำคัญที่ควรพิจารณาร่วมกัน กล่าวคือ แม้กฎหมายจะกำหนดให้กระจายอำนาจการบริหารงบประมาณไปสู่เขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา แต่กระบวนการอนุมัติงบประมาณในขั้นต้นยังคงต้องผ่านกระบวนการรวมศูนย์ที่ส่วนกลาง (กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ) ก่อนที่จะจัดสรรลงมาตามระดับต่าง ๆ ซึ่งเป็นข้อจำกัดเชิงโครงสร้างที่ทำให้การกระจายอำนาจด้านงบประมาณของไทยยังไม่สมบูรณ์เท่ากับการกระจายอำนาจด้านวิชาการหรือการบริหารทั่วไป ดังที่วิเคราะห์ไว้แล้วในบทที่ 8

11.7 ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อพัฒนาการบริหารการเงินเพื่อการศึกษา#

จากการวิเคราะห์ในหัวข้อก่อนหน้า อาจเสนอแนวทางการพัฒนาการบริหารการเงินเพื่อการศึกษาไทยได้ในหลายมิติ ประการแรก ควรมีการปรับปรุงอัตราเงินอุดหนุนรายหัวให้สอดคล้องกับค่าครองชีพที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างสม่ำเสมอ มากกว่าการคงอัตราเดิมไว้เป็นเวลานาน ประการที่สอง ควรพัฒนากลไกการเบิกจ่ายงบประมาณให้มีความรวดเร็วและคาดการณ์ได้มากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงต้นภาคเรียนที่สถานศึกษามีความจำเป็นต้องใช้เงินสูง ประการที่สาม ควรขยายบทบาทของกลไกมุ่งเป้าหมายเฉพาะกลุ่มในลักษณะเดียวกับ กสศ. ให้ครอบคลุมกลุ่มเปราะบางที่หลากหลายมากขึ้น และประการที่สี่ ควรพิจารณาให้ความเป็นอิสระด้านงบประมาณแก่สถานศึกษาและเขตพื้นที่การศึกษามากขึ้น ให้สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายแม่บท เพื่อลดข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของกระบวนการงบประมาณแบบรวมศูนย์ที่ยังคงเป็นอุปสรรคต่อการบริหารจัดการทางการเงินของสถานศึกษาในปัจจุบัน

บทสรุป#

บทที่ 11 นี้ได้วิเคราะห์ความเชื่อมโยงระหว่างฐานรัฐธรรมนูญตามมาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กับนโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพ และบทบาทของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ./EEF) ในการเสริมความสมบูรณ์ของการรับประกันสิทธิทางการศึกษาให้เข้าถึงกลุ่มเปราะบางที่นโยบายครอบคลุมทั่วไปยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำได้อย่างเต็มที่ งานวิจัยไทยจากหลายสถาบันการศึกษาที่นำเสนอในบทนี้ชี้ให้เห็นถึงช่องว่างระหว่างเจตนารมณ์ของนโยบายเรียนฟรีกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติอย่างสม่ำเสมอ ทั้งในมิติความไม่เพียงพอของเงินอุดหนุนรายหัว ความล่าช้าของการเบิกจ่าย และความไม่สอดคล้องของเกณฑ์การจัดสรรกับความแตกต่างเชิงบริบทของแต่ละพื้นที่ นอกจากนี้ กระบวนการจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษาของไทยยังคงมีลักษณะรวมศูนย์ในระดับสูง ซึ่งเป็นข้อจำกัดเชิงโครงสร้างที่เชื่อมโยงกับปัญหาการกระจายอำนาจที่วิเคราะห์ไว้แล้วในบทที่ 8 การพัฒนาการบริหารการเงินเพื่อการศึกษาไทยในระยะต่อไปจึงจำเป็นต้องอาศัยการปรับปรุงทั้งในระดับกฎหมาย นโยบาย และกระบวนการบริหารจัดการไปพร้อมกัน เพื่อให้สิทธิในการศึกษาที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้มีความหมายในทางปฏิบัติอย่างแท้จริงสำหรับประชาชนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มที่ขาดแคลนทุนทรัพย์และอยู่ในพื้นที่ห่างไกล

คำถามท้ายบท#

• จงอธิบายความแตกต่างระหว่างขอบเขตการรับประกันตามมาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 (12 ปี) กับนโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพที่นำมาปฏิบัติจริง เพราะเหตุใดจึงมีความแตกต่างกัน

• จากงานวิจัยของมหาวิทยาลัยรามคำแหงและมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ที่กล่าวถึงในบทนี้ ปัญหาใดในการนำนโยบายเรียนฟรีไปปฏิบัติที่ท่านเห็นว่าส่งผลกระทบรุนแรงที่สุดต่อผู้เรียนกลุ่มยากจน เพราะเหตุใด

• เหตุใดจึงต้องมีกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เพิ่มเติมจากนโยบายเรียนฟรี 15 ปีแบบครอบคลุมทั่วไป จงอธิบายหลักการ “แนวทางมุ่งเป้าหมายเฉพาะกลุ่ม” ที่ กสศ. นำมาใช้

• ความล่าช้าของกระบวนการเบิกจ่ายงบประมาณแบบรวมศูนย์มีความเชื่อมโยงอย่างไรกับประเด็นการกระจายอำนาจทางการศึกษาที่กล่าวถึงในบทที่ 8

• หากท่านเป็นผู้กำหนดนโยบายการเงินเพื่อการศึกษา ท่านจะออกแบบกลไกใดเพื่อให้เงินอุดหนุนรายหัวสอดคล้องกับค่าครองชีพที่เปลี่ยนแปลงไปและความแตกต่างเชิงบริบทระหว่างพื้นที่ได้ดีขึ้น

คำสำคัญ#

นโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพ (15-Year Free Quality Education Policy), มาตรา 54 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 (Constitution Article 54), กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (Equitable Education Fund: EEF/กสศ.), เงินอุดหนุนรายหัว (Per-Head Subsidy), ความเสมอภาคทางการศึกษา (Educational Equity), เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer), นักเรียนยากจนพิเศษ (Extremely Poor Students), การจัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษา (Education Budget Allocation), แนวทางมุ่งเป้าหมายเฉพาะกลุ่ม (Targeted Approach)

เอกสารอ้างอิงประจำบท#

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54. (2560). สืบค้นจาก https://www.eef.or.th/wp-content/uploads/2022/04/Constitution-Article-54-eef.pdf

มหาวิทยาลัยรามคำแหง. (2565). การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีอย่างมีคุณภาพไปปฏิบัติ (บทความวิจัย/สารนิพนธ์). สืบค้นจาก https://www3.ru.ac.th/mpa-abstract/files/2565_1747803741_6414832073.pdf

มหาวิทยาลัยรามคำแหง. (2560). การนำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีมาปฏิบัติ (สารนิพนธ์). สืบค้นจาก https://www3.ru.ac.th/mpa-abstract/files/2560_1561119639_6014830055.pdf

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. (2023). ประสิทธิภาพในการดำเนินโครงการตามนโยบายเรียนฟรี 15 ปี (วิทยานิพนธ์). สืบค้นจาก http://ethesisarchive.library.tu.ac.th/thesis/2023/TU_2023_6503011345_18160_27765.pdf

มหาวิทยาลัยนเรศวร. (ไม่ระบุปี). ความต้องการจำเป็นของปัญหานโยบายเรียนฟรี 15 ปี (รายงานวิจัย). สืบค้นจาก http://www.edu.nu.ac.th/researches/admin/upload/608101111122011is.pdf

**หมายเหตุฉบับออนไลน์:** เนื้อหาข้างต้นคงไว้ตามต้นฉบับทุกประการ โดย "คำถามท้ายบท" ในต้นฉบับใช้เป็น **คำถามทบทวน** ประจำบท ส่วนด้านล่างนี้เป็น **ส่วนเสริมที่จัดทำขึ้นใหม่สำหรับฉบับออนไลน์** เพื่อสนับสนุนการเรียนรู้ ไม่ใช่เนื้อหาต้นฉบับ

ตาราง/แผนภาพประกอบ (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

แผนภาพการไหลของงบประมาณการศึกษา#

flowchart LR
  B["งบประมาณแผ่นดิน"] --> M["กระทรวง / หน่วยรับงบ"]
  M --> E["เขตพื้นที่"]
  E --> S["สถานศึกษา"]
  S --> L["ผู้เรียน<br/>อุดหนุนรายหัว"]
  B -.-> EEF["กสศ. / EEF"]
  EEF -.-> L

• ตารางองค์ประกอบนโยบายเรียนฟรี 15 ปี — คอลัมน์: รายการอุดหนุน 5 รายการ / วิธีจัดสรร / ปัญหาการปฏิบัติที่พบจากงานวิจัย

แบบฝึกหัดท้ายบท (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

1. วิเคราะห์ว่ามาตรา 54 วรรคใดเป็นฐานของนโยบายเรียนฟรี 15 ปี และการที่นโยบายกว้างกว่าถ้อยคำรัฐธรรมนูญ (12 ปี) มีนัยทางกฎหมายอย่างไร
2. จากปัญหาการนำนโยบายเรียนฟรีไปปฏิบัติในหัวข้อ 11.3 ให้เลือก 1 ปัญหา แล้ววิเคราะห์ด้วยกรอบสามชั้นว่าต้นเหตุอยู่ที่ชั้นใด
3. อธิบายเหตุผลของการออกแบบ กสศ. ให้เป็นกองทุนเฉพาะนอกระบบราชการปกติ และประเมินจุดแข็ง–จุดเสี่ยงของการออกแบบนี้
4. เปรียบเทียบตรรกะการจัดสรรงบแบบ “รายหัวเท่ากัน” กับแบบ “ถ่วงน้ำหนักตามความจำเป็น (equity-based)” ว่าแบบใดสอดคล้องกับหลักความเสมอภาคมากกว่า
5. จากข้อเสนอเชิงนโยบายในหัวข้อ 11.7 ให้จัดลำดับความสำคัญของข้อเสนอ แล้วให้เหตุผลว่าข้อเสนอใดควรทำก่อนและต้องอาศัยการแก้กฎหมายระดับใด