บทที่ 9 มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษา#

เกริ่นนำบท#

การกระจายอำนาจที่กล่าวถึงในบทที่ 8 ย่อมมาพร้อมกับความเสี่ยงที่การจัดการศึกษาในแต่ละพื้นที่และสถานศึกษาจะมีคุณภาพแตกต่างกันมากขึ้น ผู้ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ได้ตระหนักถึงความเสี่ยงนี้ จึงได้บรรจุหลักการ “มีการกำหนดมาตรฐานการศึกษาและจัดระบบประกันคุณภาพการศึกษาทุกระดับและประเภทการศึกษา” ไว้เป็นหนึ่งในหลักการหลักของการจัดระบบการศึกษาตามมาตรา 9 (3) และได้บัญญัติรายละเอียดของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไว้ในหมวด 6 ของพระราชบัญญัติ บทที่ 9 นี้จะวิเคราะห์ระบบมาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษาของไทยอย่างละเอียด ตั้งแต่ฐานกฎหมายในมาตรา 47-51 การจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ./ONESQA) ความสัมพันธ์ระหว่างการประกันคุณภาพภายในและภายนอก ไปจนถึงปัญหาเชิงปฏิบัติที่ระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยเผชิญมาตลอดสองทศวรรษ

การประกันคุณภาพการศึกษา (quality assurance in education) เป็นกลไกทางกฎหมายและการบริหารที่เชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับหลักการธรรมาภิบาลที่กล่าวถึงในบทที่ 8 เพราะเป็นเครื่องมือหลักที่ทำให้ “ความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้” (accountability) ของสถานศึกษาที่ได้รับการกระจายอำนาจมีรูปธรรมที่จับต้องได้ ผ่านกระบวนการประเมิน การรายงานผล และการรับรองมาตรฐาน อันเป็นสามเสาหลักที่ทำให้ระบบการกระจายอำนาจไม่กลายเป็น “อิสระโดยไม่มีความรับผิด”

วัตถุประสงค์การเรียนรู้#

เมื่อศึกษาบทนี้จบแล้ว ผู้เรียนควรสามารถ

• อธิบายฐานกฎหมายของระบบมาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษาไทยตามมาตรา 47-51 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542

• อธิบายความเป็นมา อำนาจหน้าที่ และสถานะทางกฎหมายของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ./ONESQA)

• วิเคราะห์ความแตกต่างและความสัมพันธ์ระหว่างการประกันคุณภาพภายในและการประเมินคุณภาพภายนอก

• อธิบายกรอบกฎกระทรวงว่าด้วยระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษา

• เชื่อมโยงระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยกับมาตรฐานสากลด้านคุณภาพการศึกษา

• วิพากษ์ปัญหาเชิงปฏิบัติของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยและเสนอแนวทางพัฒนา

9.1 ฐานกฎหมาย: มาตรา 47-51 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542#

หมวด 6 ของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ว่าด้วย “มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษา” ประกอบด้วยมาตรา 47 ถึงมาตรา 51 ซึ่งวางกรอบโครงสร้างทางกฎหมายของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยไว้อย่างเป็นระบบ ( พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542, cr3.go.th )

มาตรา 47 กำหนดให้มีระบบการประกันคุณภาพการศึกษาเพื่อพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาทุกระดับ ประกอบด้วยระบบการประกันคุณภาพภายในและระบบการประกันคุณภาพภายนอก ระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษาให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

มาตรา 48 กำหนดให้หน่วยงานต้นสังกัดและสถานศึกษาจัดให้มีระบบการประกันคุณภาพภายในสถานศึกษาและให้ถือว่าการประกันคุณภาพภายในเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการบริหารการศึกษาที่ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่อง โดยมีการจัดทำรายงานประจำปีเสนอต่อหน่วยงานต้นสังกัด หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และเปิดเผยต่อสาธารณชน เพื่อนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา และเพื่อรองรับการประกันคุณภาพภายนอก

มาตรา 49 กำหนดให้มี สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา มีฐานะเป็นองค์การมหาชน ทำหน้าที่พัฒนาเกณฑ์วิธีการประเมินคุณภาพภายนอก และทำการประเมินผลการจัดการศึกษาเพื่อให้มีการตรวจสอบคุณภาพของสถานศึกษา โดยคำนึงถึงความมุ่งหมาย หลักการ และแนวทางการจัดการศึกษาแต่ละระดับตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้

มาตรา 50 กำหนดให้สถานศึกษาให้ความร่วมมือในการจัดเตรียมเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ที่มีข้อมูลเกี่ยวข้องกับสถานศึกษา ตลอดจนให้บุคคลในหน่วยงานให้ข้อมูลเพิ่มเติมในส่วนที่พิจารณาเห็นว่าเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติภารกิจของสถานศึกษา ตามคำร้องขอของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษาหรือบุคคลหรือหน่วยงานภายนอกที่สำนักงานดังกล่าวรับรอง ที่ทำการประเมินคุณภาพภายนอกของสถานศึกษานั้น

มาตรา 51 กำหนดว่าในกรณีที่ผลการประเมินภายนอกของสถานศึกษาใดไม่ได้มาตรฐานที่กำหนด ให้สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษาจัดทำข้อเสนอแนะการปรับปรุงแก้ไขต่อหน่วยงานต้นสังกัด เพื่อให้สถานศึกษาปรับปรุงแก้ไขภายในระยะเวลาที่กำหนด หากมิได้ดำเนินการดังกล่าว ให้สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษารายงานต่อคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือคณะกรรมการการอาชีวศึกษาเพื่อดำเนินการให้มีการปรับปรุงแก้ไข

โครงสร้างของมาตรา 47-51 แสดงตรรกะทางกฎหมายที่ชัดเจนเป็นวงจร คือ (1) กำหนดหลักการทั่วไป (ม.47) (2) กำหนดกลไกภายใน (ม.48) (3) จัดตั้งองค์กรประเมินภายนอก (ม.49) (4) กำหนดหน้าที่ให้ความร่วมมือของสถานศึกษา (ม.50) และ (5) กำหนดกลไกติดตามผลและบทลงโทษเชิงบริหารหากไม่ผ่านมาตรฐาน (ม.51) อันเป็นระบบที่ออกแบบให้มีความครบวงจร (closed-loop) ตั้งแต่การประเมิน การรายงาน จนถึงการปรับปรุงแก้ไข

9.2 ความเป็นมาและสถานะทางกฎหมายของ สมศ./ONESQA#

สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา หรือ สมศ. (Office for National Education Standards and Quality Assessment: ONESQA) จัดตั้งขึ้นตาม พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543 ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ประกอบกับพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ( พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง สมศ. พ.ศ. 2543, onesqa.or.th ) การจัดตั้ง สมศ. ได้รับการประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 117 ตอนที่ 99 ก ( ความเป็นมา สมศ., onesqa.or.th )

การเลือกใช้รูปแบบ “องค์การมหาชน” (public organization) แทนการจัดตั้งเป็นกรมหรือหน่วยงานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการโดยตรง สะท้อนเจตนารมณ์เชิงนโยบายที่สำคัญ คือ ต้องการให้หน่วยงานประเมินคุณภาพภายนอกมีความเป็นอิสระ (independence) จากหน่วยงานที่จัดการศึกษาโดยตรง (กระทรวงศึกษาธิการ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน) เพื่อป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์ในการประเมิน (conflict of interest) กล่าวคือ ผู้จัดการศึกษาไม่ควรเป็นผู้ประเมินคุณภาพของตนเองโดยตรง หลักการแยกบทบาทผู้ปฏิบัติกับผู้ประเมินเช่นนี้สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาลสากลว่าด้วยการตรวจสอบและถ่วงดุล (checks and balances) ในระบบการประกันคุณภาพ

9.3 การประกันคุณภาพภายใน (Internal Quality Assurance)#

การประกันคุณภาพภายในตามมาตรา 48 เป็นความรับผิดชอบของสถานศึกษาและหน่วยงานต้นสังกัดโดยตรง มีลักษณะเป็นกระบวนการบริหารจัดการที่ฝังอยู่ในวงจรการทำงานปกติของสถานศึกษา (embedded in routine management) มิใช่กิจกรรมพิเศษที่ทำเฉพาะเมื่อจะถูกประเมินจากภายนอก หลักการสำคัญของการประกันคุณภาพภายในคือวงจรคุณภาพ PDCA (Plan-Do-Check-Act) ซึ่งประกอบด้วยการวางแผนพัฒนาคุณภาพ การดำเนินการตามแผน การติดตามตรวจสอบผลการดำเนินงาน และการนำผลไปปรับปรุงพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

กฎกระทรวงการประกันคุณภาพการศึกษาที่ออกตามมาตรา 47 กำหนดรายละเอียดของกรอบมาตรฐานและตัวชี้วัดที่สถานศึกษาแต่ละระดับต้องดำเนินการประเมินตนเอง และกำหนดให้สถานศึกษาจัดทำรายงานการประเมินตนเอง (Self-Assessment Report: SAR) เสนอต่อหน่วยงานต้นสังกัดเป็นประจำทุกปี รายงานฉบับนี้มีบทบาทสำคัญสองประการ คือ (1) เป็นเครื่องมือพัฒนาคุณภาพภายในของสถานศึกษาเอง และ (2) เป็นเอกสารหลักฐานที่ใช้ในการประเมินคุณภาพภายนอกของ สมศ. ในลำดับต่อไป กฎหมายจึงออกแบบให้การประกันคุณภาพภายในและภายนอกเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ มิใช่แยกจากกันโดยสิ้นเชิง ( กฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา, onesqa.or.th )

9.4 การประเมินคุณภาพภายนอก (External Quality Assessment)#

การประเมินคุณภาพภายนอกดำเนินการโดย สมศ. ตามมาตรา 49-51 มีวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบยืนยัน (verification) คุณภาพของสถานศึกษาจากมุมมองบุคคลที่สาม (third-party assessment) ที่เป็นอิสระจากทั้งสถานศึกษาและหน่วยงานต้นสังกัด กระบวนการประเมินคุณภาพภายนอกของ สมศ. โดยทั่วไปประกอบด้วยการพิจารณาเอกสารหลักฐาน (รวมถึงรายงานการประเมินตนเองของสถานศึกษา) การตรวจเยี่ยมสถานศึกษา (site visit) การสัมภาษณ์ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง และการจัดทำรายงานผลการประเมินพร้อมข้อเสนอแนะ

ตามมาตรา 51 หากผลการประเมินภายนอกพบว่าสถานศึกษาใดไม่ผ่านมาตรฐานที่กำหนด กฎหมายกำหนดกลไกการติดตามแก้ไขอย่างเป็นขั้นตอน โดยให้ สมศ. เสนอข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานต้นสังกัดก่อน หากยังไม่มีการปรับปรุงแก้ไข จึงยกระดับไปสู่การรายงานต่อคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือคณะกรรมการการอาชีวศึกษา ลักษณะการออกแบบเช่นนี้สะท้อนหลักการ “การบังคับใช้แบบขั้นบันได” (graduated enforcement) ที่ให้โอกาสสถานศึกษาปรับปรุงตนเองก่อนที่จะมีการดำเนินการที่เข้มงวดขึ้น มากกว่าการกำหนดบทลงโทษทันที

9.5 กฎกระทรวงว่าด้วยระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษา#

รายละเอียดเชิงเทคนิคของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยไม่ได้กำหนดไว้ในตัวพระราชบัญญัติเอง แต่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 47 ซึ่งมีการปรับปรุงหลายครั้งเพื่อให้สอดคล้องกับพัฒนาการของระบบการศึกษาและบทเรียนจากการปฏิบัติจริง กฎกระทรวงเหล่านี้กำหนดกรอบมาตรฐานการศึกษาแต่ละระดับ (ปฐมวัย ขั้นพื้นฐาน อาชีวศึกษา อุดมศึกษา) องค์ประกอบของมาตรฐาน วิธีการประเมิน และรอบระยะเวลาของการประเมินคุณภาพภายนอก ( กฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา, onesqa.or.th ; พระราชบัญญัติ/พระราชกำหนดที่เกี่ยวข้องกับ สมศ., onesqa.or.th )

การที่กฎหมายเลือกกำหนดรายละเอียดเชิงเทคนิคไว้ในกฎกระทรวง (subordinate legislation) แทนการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติโดยตรง มีข้อดีในเชิงความยืดหยุ่นของการบริหาร เนื่องจากกฎกระทรวงสามารถแก้ไขปรับปรุงได้ง่ายกว่าการแก้ไขพระราชบัญญัติซึ่งต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา ทำให้ระบบประกันคุณภาพสามารถปรับตัวให้สอดคล้องกับพัฒนาการทางวิชาการและบทเรียนจากการปฏิบัติได้รวดเร็วกว่า อย่างไรก็ตาม ข้อสังเกตเชิงวิพากษ์คือ การเปลี่ยนแปลงกฎกระทรวงและเกณฑ์การประเมินบ่อยครั้งในทางปฏิบัติ ก็สร้างความสับสนและภาระให้แก่สถานศึกษาที่ต้องปรับตัวตามเกณฑ์ใหม่อยู่เสมอเช่นกัน

9.6 การเชื่อมโยงกับมาตรฐานสากล#

ระบบประกันคุณภาพการศึกษาของไทยมีความเชื่อมโยงกับกรอบแนวคิดสากลในหลายมิติ ประการแรก แนวคิดการแยกบทบาทผู้จัดการศึกษาและผู้ประเมินคุณภาพภายนอก สอดคล้องกับแนวปฏิบัติสากลของหน่วยงานประกันคุณภาพการศึกษา (quality assurance agencies) ในหลายประเทศที่จัดตั้งเป็นหน่วยงานอิสระ ประการที่สอง องค์กรระหว่างประเทศเช่นองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ได้วิเคราะห์ระบบการศึกษาไทยและชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการเชื่อมโยงผลการประเมินคุณภาพเข้ากับการพัฒนานโยบายและการจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นระบบมากขึ้น ดังที่ระบุไว้ใน Thailand’s Education System and Skills Imbalances: Assessment and Policy Recommendations (OECD, 2020) ซึ่งเสนอว่าการยกระดับคุณภาพการศึกษาไทยจำเป็นต้องอาศัยระบบข้อมูลผลการประเมินที่เชื่อถือได้และนำไปใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายอย่างแท้จริง มิใช่เพียงกระบวนการตรวจประเมินเพื่อรับรองสถานะเท่านั้น

ประการที่สาม ธนาคารโลกได้จัดทำรายงานเกี่ยวกับผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนไทย ซึ่งชี้ให้เห็นว่าแม้ประเทศไทยมีระบบประกันคุณภาพที่ค่อนข้างครบวงจรในเชิงโครงสร้าง แต่ผลลัพธ์การเรียนรู้จริงของนักเรียน (learning outcomes) ยังมีความเหลื่อมล้ำสูงระหว่างพื้นที่ ซึ่งสะท้อนว่าการมีระบบประกันคุณภาพในทางโครงสร้างไม่ได้แปลว่าคุณภาพการศึกษาจริงจะดีขึ้นเสมอไป หากกระบวนการประเมินไม่ได้นำไปสู่การปรับปรุงเชิงลึกในห้องเรียน ( Learning Outcomes in Thailand, World Bank ; Fostering Foundational Skills in Thailand, World Bank )

ฐานกฎหมาย: มาตรา 47-51 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 กำหนดระบบประกันคุณภาพการศึกษาสองระดับคือภายในและภายนอก และจัดตั้ง สมศ. เป็นองค์การมหาชนที่เป็นอิสระให้ทำหน้าที่ประเมินคุณภาพภายนอก

เจตนารมณ์นโยบาย: ต้องการสร้างกลไกความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability) ให้สอดรับกับการกระจายอำนาจสู่สถานศึกษาที่กล่าวถึงในบทที่ 8 โดยใช้หลักการแยกบทบาทผู้จัดการศึกษาและผู้ประเมิน เพื่อความเป็นกลางและน่าเชื่อถือของผลการประเมิน

การบริหารจริง: สถานศึกษาจำนวนมากมองว่าการประกันคุณภาพเป็นกระบวนการ “จัดทำเอกสารเพื่อรับการตรวจ” มากกว่าเครื่องมือพัฒนาคุณภาพที่แท้จริง เกิดปรากฏการณ์ที่นักวิชาการเรียกว่า “ภาระเอกสาร” (paperwork burden) ซึ่งทำให้ครูและผู้บริหารใช้เวลาจำนวนมากในการจัดทำรายงานประเมินตนเองแทนการทำงานพัฒนาการเรียนการสอนโดยตรง เป็นช่องว่างสำคัญระหว่างเจตนารมณ์กฎหมายกับการปฏิบัติจริงในระดับสถานศึกษา

9.7 ปัญหาเชิงปฏิบัติของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทย#

จากการติดตามพัฒนาการของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยมากว่าสองทศวรรษ อาจสรุปปัญหาเชิงปฏิบัติที่สำคัญได้ดังนี้

ประการที่หนึ่ง ปัญหาภาระเอกสารและพิธีกรรมนิยม (formalism) สถานศึกษาจำนวนมากมุ่งเน้นการจัดทำเอกสารหลักฐานเพื่อรองรับการประเมินมากกว่าการพัฒนาคุณภาพการเรียนการสอนอย่างแท้จริง ทำให้เกิดคำวิจารณ์ว่าการประกันคุณภาพกลายเป็น “อุตสาหกรรมเอกสาร” ที่สร้างภาระแก่ครูโดยไม่ได้ยกระดับคุณภาพการเรียนรู้ของนักเรียนอย่างสมสัดส่วนกับต้นทุนที่ลงไป

ประการที่สอง ความไม่สอดคล้องของรอบเวลาและเกณฑ์การประเมินที่เปลี่ยนแปลงบ่อย การปรับปรุงกฎกระทรวงและเกณฑ์การประเมินหลายครั้งในช่วงที่ผ่านมา ทำให้สถานศึกษาต้องปรับตัวตามเกณฑ์ใหม่อยู่เสมอ ก่อให้เกิดความไม่ต่อเนื่องในการพัฒนาคุณภาพระยะยาว

ประการที่สาม ข้อจำกัดด้านจำนวนผู้ประเมินและความสม่ำเสมอของมาตรฐานการประเมิน เนื่องจากสถานศึกษาในประเทศไทยมีจำนวนมาก การจัดหาผู้ประเมินภายนอกที่มีความรู้ความสามารถเพียงพอและสามารถประเมินได้อย่างสม่ำเสมอ (inter-rater reliability) ในทุกพื้นที่เป็นความท้าทายเชิงปฏิบัติที่สำคัญ

ประการที่สี่ ผลการประเมินไม่ได้เชื่อมโยงกับการจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นระบบ ดังที่รายงาน OECD ชี้ให้เห็น แม้สถานศึกษาจะได้รับผลการประเมินที่ระบุจุดที่ต้องปรับปรุง แต่หากไม่มีกลไกการจัดสรรงบประมาณหรือทรัพยากรเพิ่มเติมเพื่อสนับสนุนการปรับปรุงตามข้อเสนอแนะ ผลการประเมินก็มีความเสี่ยงที่จะกลายเป็นเพียงรายงานที่ไม่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงรูปธรรม

ประการที่ห้า ความเหลื่อมล้ำของคุณภาพระหว่างสถานศึกษาที่ยังคงสูง แม้จะมีระบบประกันคุณภาพที่ครอบคลุมสถานศึกษาทั่วประเทศ แต่ผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียนไทยยังมีความเหลื่อมล้ำสูงระหว่างพื้นที่เมืองและพื้นที่ห่างไกล ระหว่างโรงเรียนขนาดใหญ่และขนาดเล็ก ซึ่งสะท้อนว่าการมีระบบประกันคุณภาพในทางโครงสร้างเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางคุณภาพการศึกษา

9.8 ข้อเสนอแนวทางการพัฒนาระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทย#

จากการวิเคราะห์ปัญหาข้างต้น แนวทางการพัฒนาระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยในระยะต่อไปควรพิจารณาประเด็นสำคัญดังนี้ ประการแรก ลดภาระเอกสารที่ไม่จำเป็นและมุ่งเน้นกระบวนการประเมินที่สะท้อนคุณภาพการเรียนการสอนจริงในห้องเรียนมากกว่าความครบถ้วนของเอกสาร ประการที่สอง เชื่อมโยงผลการประเมินคุณภาพภายนอกเข้ากับกลไกการจัดสรรงบประมาณและการพัฒนาสมรรถนะครูอย่างเป็นระบบ เพื่อให้ผลการประเมินนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงรูปธรรม ประการที่สาม พัฒนาศักยภาพและมาตรฐานของผู้ประเมินภายนอกให้มีความสม่ำเสมอมากขึ้นทั่วประเทศ และประการที่สี่ ให้ความสำคัญกับการลดความเหลื่อมล้ำทางคุณภาพระหว่างสถานศึกษา โดยจัดสรรทรัพยากรและการสนับสนุนเชิงเทคนิคให้แก่สถานศึกษาที่มีผลการประเมินต่ำอย่างเข้มข้นเป็นพิเศษ มากกว่าการใช้ระบบประเมินแบบเดียวกันสำหรับทุกสถานศึกษาโดยไม่คำนึงถึงบริบทและความพร้อมที่แตกต่างกัน

บทสรุป#

บทที่ 9 นี้ได้วิเคราะห์ระบบมาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษาไทยตั้งแต่ฐานกฎหมายในมาตรา 47-51 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดระบบประกันคุณภาพภายในและภายนอกที่เชื่อมโยงกันเป็นวงจร และการจัดตั้ง สมศ. เป็นองค์การมหาชนที่มีความเป็นอิสระตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง พ.ศ. 2543 เพื่อทำหน้าที่ประเมินคุณภาพภายนอกโดยปราศจากความขัดแย้งทางผลประโยชน์กับหน่วยงานที่จัดการศึกษา ระบบนี้มีความเชื่อมโยงกับหลักธรรมาภิบาลว่าด้วยความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ที่กล่าวถึงในบทที่ 8 อย่างใกล้ชิด อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาการนำไปปฏิบัติจริง ระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยยังเผชิญปัญหาสำคัญหลายประการ ทั้งภาระเอกสารที่มากเกินไป ความไม่ต่อเนื่องของเกณฑ์การประเมิน ข้อจำกัดด้านผู้ประเมิน การไม่เชื่อมโยงกับการจัดสรรทรัพยากร และความเหลื่อมล้ำทางคุณภาพที่ยังคงสูง ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าการมีระบบประกันคุณภาพที่ครบวงจรในเชิงโครงสร้างกฎหมายเพียงอย่างเดียว ไม่เพียงพอที่จะยกระดับคุณภาพการศึกษาไทยได้อย่างแท้จริง หากปราศจากการเชื่อมโยงกับทรัพยากร สมรรถนะครู และการสนับสนุนเชิงเทคนิคที่เหมาะสมกับบริบทของแต่ละสถานศึกษา

คำถามท้ายบท#

• จงอธิบายตรรกะทางกฎหมายของมาตรา 47-51 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ว่าออกแบบวงจรการประกันคุณภาพการศึกษาไว้อย่างไร

• เหตุใดกฎหมายจึงเลือกจัดตั้ง สมศ. เป็นองค์การมหาชนที่แยกจากกระทรวงศึกษาธิการ แทนที่จะให้กระทรวงประเมินคุณภาพสถานศึกษาในสังกัดตนเอง

• ท่านเห็นด้วยหรือไม่กับข้อวิจารณ์ที่ว่าระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยกลายเป็น “ภาระเอกสาร” มากกว่าเครื่องมือพัฒนาคุณภาพ จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่าง

• การเชื่อมโยงระหว่างการประกันคุณภาพภายในและภายนอกตามมาตรา 48-49 มีจุดแข็งและจุดอ่อนอย่างไรในทางปฏิบัติ

• หากท่านเป็นผู้บริหาร สมศ. ท่านจะออกแบบมาตรการใดเพื่อให้ผลการประเมินคุณภาพภายนอกนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพการศึกษาอย่างแท้จริงมากกว่าการเป็นเพียงกระบวนการตรวจรับรอง

คำสำคัญ#

การประกันคุณภาพการศึกษา (Educational Quality Assurance), การประกันคุณภาพภายใน (Internal Quality Assurance), การประเมินคุณภาพภายนอก (External Quality Assessment), สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (Office for National Education Standards and Quality Assessment: ONESQA), องค์การมหาชน (Public Organization), รายงานการประเมินตนเอง (Self-Assessment Report), มาตรฐานการศึกษา (Educational Standards), ผลลัพธ์การเรียนรู้ (Learning Outcomes), การประเมินเพื่อพัฒนา (Assessment for Improvement)

เอกสารอ้างอิงประจำบท#

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542. (2542). สืบค้นจาก https://www.cr3.go.th/wp-content/uploads/2022/07/พรบ.การศึกษาแห่งชาติ-พ.ศ.2542.pdf

พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543. (2543). สืบค้นจาก https://www.onesqa.or.th/upload/download/201810101812501.pdf

สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา. (ไม่ระบุปี). ความเป็นมา สมศ. สืบค้นจาก https://www.onesqa.or.th/th/profile/874/

สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา. (ไม่ระบุปี). กฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา. สืบค้นจาก https://www.onesqa.or.th/th/download/1183/

สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา. (ไม่ระบุปี). พระราชบัญญัติ/พระราชกำหนดที่เกี่ยวข้องกับ สมศ. สืบค้นจาก https://www.onesqa.or.th/th/download/1181/

OECD. (2020). Thailand’s education system and skills imbalances: Assessment and policy recommendations. สืบค้นจาก https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2020/12/thailand-s-education-system-and-skills-imbalances-assessment-and-policy-recommendations_197225d8/b79addb6-en.pdf

World Bank. (n.d.). Learning outcomes in Thailand. สืบค้นจาก https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/eea64216-ad10-517e-95e8-b0ce74fd36e3

World Bank. (n.d.). Fostering foundational skills in Thailand: From a skills crisis to a learning nation. สืบค้นจาก https://www.worldbank.org/en/country/thailand/publication/fostering-foundational-skills-in-thailand

**หมายเหตุฉบับออนไลน์:** เนื้อหาข้างต้นคงไว้ตามต้นฉบับทุกประการ โดย "คำถามท้ายบท" ในต้นฉบับใช้เป็น **คำถามทบทวน** ประจำบท ส่วนด้านล่างนี้เป็น **ส่วนเสริมที่จัดทำขึ้นใหม่สำหรับฉบับออนไลน์** เพื่อสนับสนุนการเรียนรู้ ไม่ใช่เนื้อหาต้นฉบับ

ตาราง/แผนภาพประกอบ (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

แผนภาพวงจรประกันคุณภาพ#

flowchart LR
  P["วางแผน"] --> D["ดำเนินการ"]
  D --> C["ประเมิน IQA"]
  C --> A["พัฒนา"]
  A --> P
  C --> EQA["EQA โดย สมศ."]
  EQA -->|ข้อเสนอแนะ| A

• ตารางฐานกฎหมายประกันคุณภาพ — แถว: มาตรา 47–51 / กฎกระทรวงว่าด้วยการประกันคุณภาพ / มาตรฐานการศึกษาชาติ คอลัมน์: สาระสำคัญและหน่วยงานผู้ปฏิบัติ

แบบฝึกหัดท้ายบท (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

1. อธิบายความแตกต่างเชิงหลักการและเชิงปฏิบัติระหว่างการประกันคุณภาพภายในกับการประเมินคุณภาพภายนอก และวิเคราะห์จุดเชื่อมที่มักขาดหาย
2. วิเคราะห์สถานะ “องค์การมหาชน” ของ สมศ. ว่าส่งผลต่อความเป็นอิสระและความน่าเชื่อถือของการประเมินอย่างไร
3. จากปัญหาเชิงปฏิบัติในหัวข้อ 9.7 ให้เลือก 1 ปัญหา แล้ววิเคราะห์รากสาเหตุด้วยกรอบกฎหมาย–นโยบาย–การบริหาร
4. เปรียบเทียบระบบประกันคุณภาพของไทยกับแนวทางมาตรฐานสากลที่กล่าวถึงในหัวข้อ 9.6 ว่าเหมือนหรือต่างกันในสาระสำคัญใด
5. ออกแบบข้อเสนอปรับปรุงระบบประกันคุณภาพ 1 ข้อที่ลดภาระงานเอกสารของครูแต่ยังคงความน่าเชื่อถือของผลประเมิน พร้อมระบุว่าต้องแก้กฎหมายหรือแนวปฏิบัติระดับใด