บทที่ 8 โครงสร้างการบริหารการศึกษาและการกระจายอำนาจ#

เกริ่นนำบท#

หากภาคที่ 2 ของตำราเล่มนี้ได้วางฐานกฎหมายแม่บทว่าด้วยการจัดการศึกษาของไทยไว้แล้ว ภาคที่ 3 จะเคลื่อนจาก “ตัวบท” (Law) ไปสู่ “โครงสร้างและกระบวนการบริหาร” (Administration) ที่ทำให้ตัวบทกฎหมายมีชีวิตจริงในทางปฏิบัติ บทที่ 8 นี้เป็นจุดเริ่มต้นของการวิเคราะห์ดังกล่าว โดยมุ่งอธิบายว่าพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ได้ออกแบบโครงสร้างการบริหารการศึกษาของประเทศไทยไว้อย่างไร เพราะเหตุใดจึงเลือกรูปแบบการกระจายอำนาจ (decentralization) เป็นหลักการสำคัญ และเมื่อนำไปปฏิบัติจริงเป็นเวลากว่าสองทศวรรษ เกิดผลลัพธ์และปัญหาอย่างไรในเชิงประจักษ์

ประเด็นที่น่าสนใจในทางกฎหมายการศึกษาคือ ตัวบทกฎหมายไทยได้ “เขียน” เรื่องการกระจายอำนาจไว้อย่างชัดเจนในหลายมาตรา ทั้งการกระจายอำนาจไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่งานวิจัยเชิงประจักษ์ของไทยจำนวนมากในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาสะท้อนว่า “ช่องว่างระหว่างเจตนารมณ์กฎหมายกับการปฏิบัติจริง” (implementation gap) ยังคงกว้างอยู่มาก บทนี้จึงจะใช้แนวคิดธรรมาภิบาลทางการศึกษา (educational governance) และกรอบวิเคราะห์ความเป็นอิสระของสถานศึกษาและความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (School Autonomy and Accountability) ของธนาคารโลก เป็นเครื่องมือในการประเมินว่าโครงสร้างการบริหารที่ออกแบบไว้ตามกฎหมายนั้น สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจที่ดีในระดับสากลมากน้อยเพียงใด

วัตถุประสงค์การเรียนรู้#

เมื่อศึกษาบทนี้จบแล้ว ผู้เรียนควรสามารถ

• อธิบายโครงสร้างการบริหารการศึกษาของไทยตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ในสามระดับ คือ ระดับชาติ ระดับเขตพื้นที่การศึกษา และระดับสถานศึกษา

• วิเคราะห์องค์ประกอบ อำนาจหน้าที่ และความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนดให้จัดตั้งขึ้นในระบบบริหารการศึกษา

• อธิบายหลักการและกลไกทางกฎหมายของการกระจายอำนาจการบริหารการศึกษาสู่สถานศึกษาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

• วิพากษ์ปัญหาการนำนโยบายกระจายอำนาจไปปฏิบัติ โดยอ้างอิงงานวิจัยเชิงประจักษ์ของไทย

• ประยุกต์แนวคิดธรรมาภิบาลทางการศึกษาและกรอบ School Autonomy/Accountability ของธนาคารโลกในการประเมินระบบบริหารการศึกษาไทย

• เชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างฐานกฎหมาย เจตนารมณ์นโยบาย และการบริหารจัดการจริงในประเด็นการกระจายอำนาจทางการศึกษา

8.1 หลักการพื้นฐานของโครงสร้างการบริหารการศึกษาตามกฎหมายไทย#

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ได้กำหนดหลักการจัดระบบ โครงสร้าง และกระบวนการจัดการศึกษาไว้ในหมวด 5 (การบริหารและการจัดการศึกษา) โดยวางหลักการสำคัญไว้ในมาตรา 9 ว่า การจัดระบบ โครงสร้าง และกระบวนการจัดการศึกษา ให้ยึดหลักที่สำคัญ ได้แก่ (1) มีเอกภาพด้านนโยบายและมีความหลากหลายในการปฏิบัติ (2) มีการกระจายอำนาจไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (3) มีการกำหนดมาตรฐานการศึกษาและจัดระบบประกันคุณภาพการศึกษาทุกระดับและประเภทการศึกษา (4) มีหลักการส่งเสริมมาตรฐานวิชาชีพครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษา และการพัฒนาครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษาอย่างต่อเนื่อง (5) ระดมทรัพยากรจากแหล่งต่าง ๆ มาใช้ในการจัดการศึกษา และ (6) การมีส่วนร่วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กรชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เอกชน องค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่น ( พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542, cr3.go.th )

หลักการทั้งหกข้อนี้สะท้อนปรัชญาการบริหารแบบ “รวมที่นโยบาย กระจายที่ปฏิบัติ” (unity in policy, diversity in implementation) ซึ่งเป็นแนวคิดที่ได้รับอิทธิพลจากขบวนการปฏิรูปการศึกษาระดับสากลในช่วงทศวรรษ 1990 ที่เชื่อว่าการรวมศูนย์อำนาจแบบราชการ (bureaucratic centralization) ไม่สามารถตอบสนองความหลากหลายของบริบทท้องถิ่นและสร้างประสิทธิภาพในการบริหารจัดการสถานศึกษาได้ดีเท่าการให้อำนาจการตัดสินใจแก่ระดับที่ใกล้ชิดกับผู้เรียนมากที่สุด (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2016) แนวคิดนี้ปรากฏใน Education in Thailand (OECD, 2016) ซึ่งวิเคราะห์ว่าประเทศไทยได้นำแนวคิดการกระจายอำนาจมาบรรจุไว้ในกฎหมายแม่บทตั้งแต่ พ.ศ. 2542 แต่การนำไปปฏิบัติยังเผชิญข้อจำกัดเชิงสถาบันหลายประการ

8.2 โครงสร้างการบริหารระดับชาติ#

ในระดับชาติ กระทรวงศึกษาธิการเป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบการจัดและส่งเสริมการศึกษาของประเทศ พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 31-32 กำหนดให้กระทรวงมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมและกำกับดูแลการศึกษาทุกระดับและทุกประเภท กำหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา ส่งเสริมและประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และการกีฬาเพื่อการศึกษา รวมทั้งการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษา และให้จัดระเบียบบริหารราชการในกระทรวงศึกษาธิการเป็นสี่แกนหลัก ได้แก่ (1) สำนักงานปลัดกระทรวง (2) สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา (3) สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และ (4) สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา โดยแต่ละองค์กรหลักมีเลขาธิการเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการ ( พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542, moe.go.th )

ภายหลังการจัดตั้งกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม พ.ศ. 2562 ภารกิจด้านอุดมศึกษาที่แต่เดิมอยู่ในโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการได้ถูกโอนไปสังกัดกระทรวงใหม่ ทำให้โครงสร้างการบริหารการศึกษาระดับชาติของไทยในปัจจุบันแบ่งความรับผิดชอบระหว่างสองกระทรวงหลัก คือ กระทรวงศึกษาธิการ (รับผิดชอบการศึกษาขั้นพื้นฐาน อาชีวศึกษา การศึกษาเอกชน และการส่งเสริมการเรียนรู้) และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (รับผิดชอบอุดมศึกษาและการวิจัย) ( พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกระทรวงการอุดมศึกษาฯ พ.ศ. 2562, mhesi.go.th )

ในระดับชาติยังมีองค์กรที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและมาตรฐานการศึกษาระดับชาติ คือ คณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ ซึ่งภายหลังการปฏิรูปโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ได้เปลี่ยนบทบาทมาเป็นสำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา (สกศ.) ทำหน้าที่จัดทำนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษาของชาติที่เชื่อมโยงทุกระดับและทุกประเภทการศึกษา นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้มีคณะกรรมการระดับกระทรวงและระดับองค์กรหลัก เช่น คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และคณะกรรมการการอาชีวศึกษา ทำหน้าที่กำหนดนโยบาย แผนพัฒนา และมาตรฐานการศึกษาในระดับการศึกษานั้น ๆ อันสะท้อนหลักการ “เอกภาพด้านนโยบาย” ตามมาตรา 9 (1)

8.3 โครงสร้างระดับเขตพื้นที่การศึกษา#

จุดเปลี่ยนสำคัญของโครงสร้างการบริหารการศึกษาไทยคือการยกเลิกระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคแบบเดิม (จังหวัด/อำเภอ) ในด้านการศึกษาขั้นพื้นฐาน และแทนที่ด้วย เขตพื้นที่การศึกษา (Educational Service Area) ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดให้การบริหารและการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานให้ยึดเขตพื้นที่การศึกษา โดยคำนึงถึงระดับของการศึกษาขั้นพื้นฐาน จำนวนสถานศึกษา จำนวนประชากร วัฒนธรรม และความเหมาะสมด้านอื่น ๆ เว้นแต่การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานตามกฎหมายว่าด้วยการอาชีวศึกษา ( พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542, bic.moe.go.th )

แต่เดิมกฎหมายกำหนดให้มี คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา และ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ทำหน้าที่กำกับดูแลจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานและการศึกษาระดับอุดมศึกษาต่ำกว่าปริญญาในเขตพื้นที่ อย่างไรก็ดี ภายหลังพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553 ได้มีการแบ่งเขตพื้นที่การศึกษาออกเป็นเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา เพื่อให้การบริหารจัดการมีความเหมาะสมกับระดับการศึกษามากขึ้น ( พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553, sknpeo.moe.go.th ) ปัจจุบันสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาทำหน้าที่เป็นหน่วยงานบริหารระดับกลางที่เชื่อมโยงระหว่างสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (ส่วนกลาง) กับสถานศึกษาในพื้นที่ มีอำนาจหน้าที่ด้านการบริหารงานบุคคล งบประมาณ วิชาการ และบริหารทั่วไปในระดับเขต อันเป็นกลไกกึ่งกระจายอำนาจ (deconcentration) มากกว่าการกระจายอำนาจเต็มรูปแบบ (devolution) เนื่องจากยังเป็นราชการบริหารส่วนกลางที่ตั้งในพื้นที่ มิใช่หน่วยปกครองตนเองที่แยกจากส่วนกลางอย่างสมบูรณ์

8.4 โครงสร้างระดับสถานศึกษาและคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน#

ระดับที่ใกล้ชิดผู้เรียนที่สุดคือสถานศึกษา ซึ่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 39 กำหนดให้กระทรวงกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยังคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง และมาตรา 40 กำหนดให้มี คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน สถานศึกษาระดับอุดมศึกษาระดับต่ำกว่าปริญญา และสถานศึกษาอาชีวศึกษาแต่ละแห่ง เพื่อทำหน้าที่กำกับและส่งเสริมสนับสนุนกิจการของสถานศึกษา ประกอบด้วยผู้แทนผู้ปกครอง ผู้แทนครู ผู้แทนองค์กรชุมชน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนศิษย์เก่า ผู้แทนพระภิกษุสงฆ์หรือผู้แทนองค์กรศาสนาในพื้นที่ และผู้ทรงคุณวุฒิ ( พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542, cr3.go.th )

การมีคณะกรรมการสถานศึกษาที่เปิดให้ภาคส่วนต่าง ๆ ในชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมสะท้อนหลักการมาตรา 8 และมาตรา 9 (6) ว่าด้วยการมีส่วนร่วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน และองค์กรต่าง ๆ ในการจัดการศึกษา อันเป็นการเชื่อมโยงหลักธรรมาภิบาลแบบมีส่วนร่วม (participatory governance) เข้ากับโครงสร้างการบริหารสถานศึกษาโดยตรง อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติบทบาทของคณะกรรมการสถานศึกษาจำนวนมากยังจำกัดอยู่ในเชิงพิธีการมากกว่าการมีอำนาจตัดสินใจที่มีผลผูกพันจริง เนื่องจากอำนาจด้านงบประมาณและบุคคลที่สำคัญยังคงกระจุกตัวอยู่ที่สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและส่วนกลาง

8.5 การกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)#

นอกจากการกระจายอำนาจในระบบราชการส่วนกลาง-เขตพื้นที่-สถานศึกษาแล้ว พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 41-42 ยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิจัดการศึกษาในระดับใดระดับหนึ่งหรือทุกระดับตามความพร้อม ความเหมาะสม และความต้องการภายในท้องถิ่น โดยให้กระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินความพร้อมในการจัดการศึกษาของ อปท. และมีหน้าที่ในการประสานและส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถจัดการศึกษาสอดคล้องกับนโยบายและมาตรฐานการศึกษา รวมทั้งการเสนอแนะการจัดสรรงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาของ อปท. อันเป็นการเปิดช่องทางกฎหมายให้เกิดการกระจายอำนาจแบบ devolution ที่สมบูรณ์กว่าโครงสร้างเขตพื้นที่การศึกษา เพราะ อปท. เป็นนิติบุคคลที่มีอำนาจปกครองตนเองอย่างเป็นอิสระจากกระทรวงศึกษาธิการ

งานวิจัยของไทยที่ศึกษาประเด็นนี้อย่างลึกซึ้งคือวิทยานิพนธ์เรื่อง “ปัญหาทางกฎหมายการกระจายอำนาจทางการศึกษาไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ของมหาวิทยาลัยศรีปทุม ซึ่งชี้ให้เห็นว่าแม้กฎหมายแม่บทได้เปิดช่องให้ อปท. จัดการศึกษาได้ แต่ในทางปฏิบัติยังมีความไม่ชัดเจนของหลักเกณฑ์การประเมินความพร้อม ความซับซ้อนของกระบวนการถ่ายโอนสถานศึกษา และข้อจำกัดด้านงบประมาณและบุคลากรที่มีคุณภาพ ทำให้จำนวนโรงเรียนที่ถ่ายโอนไปสู่ อปท. อย่างสมบูรณ์มีจำนวนไม่มากเมื่อเทียบกับเป้าหมายเชิงนโยบายที่ตั้งไว้ในช่วงต้นของการปฏิรูป ( วิทยานิพนธ์ กระจายอำนาจสู่ อปท., dspace.spu.ac.th )

8.6 คณะกรรมการต่าง ๆ ในระบบบริหารการศึกษา: ภาพรวมเชิงเปรียบเทียบ#

ระบบบริหารการศึกษาไทยตามกฎหมายมีลักษณะเด่นคือการใช้ “คณะกรรมการ” (committee-based governance) เป็นกลไกหลักในการตัดสินใจแทนการใช้อำนาจของผู้บริหารเดี่ยว ซึ่งปรากฏในทุกระดับของโครงสร้าง ได้แก่ ระดับชาติ (คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา) ระดับเขตพื้นที่การศึกษา (คณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด หรือ กศจ. ที่จัดตั้งขึ้นตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติในช่วงปฏิรูปโครงสร้างบริหารการศึกษาภูมิภาค) และระดับสถานศึกษา (คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน) การออกแบบเชิงโครงสร้างเช่นนี้มีเป้าหมายเพื่อสร้างความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลายกลุ่ม แต่ในเชิงทฤษฎีการบริหารองค์การ การมีคณะกรรมการหลายชั้นซ้อนกันในแนวดิ่งเดียวกันก็อาจก่อให้เกิดความล่าช้าของกระบวนการตัดสินใจ (decision-making bottleneck) และความไม่ชัดเจนของเส้นทางความรับผิด (accountability line) ได้เช่นกัน

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์เรื่อง “การกระจายอำนาจทางการศึกษา” ของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) ได้วิเคราะห์ประเด็นนี้ไว้อย่างละเอียด โดยชี้ว่าโครงสร้างคณะกรรมการหลายระดับที่ทับซ้อนกันเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้อำนาจการตัดสินใจจริงในทางปฏิบัติยังไม่ได้ลงไปถึงสถานศึกษาอย่างแท้จริง แม้กฎหมายจะเขียนหลักการกระจายอำนาจไว้ชัดเจนก็ตาม ( รายงานวิจัยการกระจายอำนาจทางการศึกษา, elibrary.tsri.or.th )

ฐานกฎหมาย: มาตรา 9 (2) และมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 กำหนดหลักการกระจายอำนาจการบริหารการศึกษาไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างชัดเจนในระดับตัวบท

เจตนารมณ์นโยบาย: ผู้ร่างกฎหมายในช่วงปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. 2542 ต้องการยกเลิกระบบรวมศูนย์แบบราชการเดิม เพื่อให้สถานศึกษามีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการที่สอดคล้องกับบริบทท้องถิ่น เพิ่มความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ และดึงการมีส่วนร่วมของชุมชนเข้ามาในระบบการศึกษา

การบริหารจริง: แม้กฎหมายเปิดช่องกระจายอำนาจไว้ครบทั้งสี่ด้าน (วิชาการ งบประมาณ บุคคล บริหารทั่วไป) แต่อำนาจด้านงบประมาณและการบริหารงานบุคคลที่สำคัญ (เช่น การบรรจุ แต่งตั้ง โยกย้ายครู) ยังกระจุกตัวที่ส่วนกลางและเขตพื้นที่การศึกษาเป็นส่วนใหญ่ สถานศึกษาส่วนใหญ่จึงมีอิสระด้านวิชาการมากกว่าด้านทรัพยากร ก่อให้เกิดช่องว่างระหว่างระดับความเป็นอิสระ (autonomy) กับระดับความรับผิดที่ตรวจสอบได้ (accountability) ซึ่งเป็นประเด็นวิเคราะห์หลักของกรอบ SABER ของธนาคารโลก

8.7 ธรรมาภิบาลทางการศึกษาและกรอบ School Autonomy and Accountability#

แนวคิดธรรมาภิบาล (governance) ในบริบทการศึกษาหมายถึงกระบวนการ กลไก และความสัมพันธ์ทางอำนาจที่กำหนดว่าใครมีอำนาจตัดสินใจเรื่องใด ในระดับใด และต้องรับผิดต่อใคร ธนาคารโลกได้พัฒนากรอบวิเคราะห์เชิงระบบที่เรียกว่า SABER (Systems Approach for Better Education Results) โดยหนึ่งในโดเมนสำคัญคือ School Autonomy and Accountability ซึ่งประเมินว่าระบบการศึกษาของประเทศหนึ่งให้อำนาจการตัดสินใจแก่สถานศึกษามากน้อยเพียงใดในด้านต่าง ๆ เช่น การจัดสรรงบประมาณ การบริหารงานบุคคล หลักสูตรและการสอน และในเวลาเดียวกันมีกลไกความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (เช่น การประเมินผลนักเรียน การรายงานผลต่อสาธารณะ การมีส่วนร่วมของผู้ปกครอง) รองรับควบคู่กันหรือไม่ ( Thailand School Autonomy and Accountability: SABER Country Report, World Bank )

รายงาน SABER ของธนาคารโลกเกี่ยวกับประเทศไทยชี้ให้เห็นว่า ระบบการศึกษาไทยมีระดับความเป็นอิสระของสถานศึกษาที่ “ปานกลาง” เมื่อเทียบกับประเทศอื่นในภูมิภาค กล่าวคือ สถานศึกษาไทยมีอิสระด้านการจัดกิจกรรมการเรียนการสอนและการบริหารงานทั่วไปในระดับหนึ่ง แต่มีอิสระด้านงบประมาณและบุคลากรที่จำกัดกว่า และที่สำคัญคือกลไกความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (accountability mechanisms) ในระบบไทยยังพัฒนาได้ไม่เต็มที่เมื่อเทียบกับระดับความเป็นอิสระที่มอบให้ ซึ่งอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงในเชิงธรรมาภิบาล เพราะหลักการพื้นฐานของการกระจายอำนาจที่มีประสิทธิผลคือ “อิสระต้องมาพร้อมกับความรับผิดที่ตรวจสอบได้” (autonomy must be matched by accountability) หากมอบอำนาจโดยไม่มีกลไกตรวจสอบที่เข้มแข็งรองรับ อาจนำไปสู่ความเสี่ยงด้านการทุจริตหรือการบริหารจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพในระดับสถานศึกษาได้

ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับรายงาน OECD Skills Strategy Thailand (2025) ที่ระบุว่าการเสริมสร้างธรรมาภิบาลของระบบทักษะและการศึกษาไทยจำเป็นต้องมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่ชัดเจนขึ้น และการกำหนดความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้อย่างเป็นระบบมากกว่าที่เป็นอยู่

8.8 ปัญหาการกระจายอำนาจทางการศึกษาจากงานวิจัยไทย#

งานวิจัยไทยจำนวนมากได้วิเคราะห์ปัญหาการนำนโยบายกระจายอำนาจไปปฏิบัติ ซึ่งอาจสรุปเป็นประเด็นหลักได้ดังนี้

ประการที่หนึ่ง ความไม่สอดคล้องระหว่างการกระจายอำนาจ “ทางกฎหมาย” กับ “ทางงบประมาณ” วิทยานิพนธ์เรื่อง “ปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จของการนำนโยบายการกระจายอำนาจการบริหารการศึกษาไปปฏิบัติ” ของมหาวิทยาลัยศิลปากร พบว่าปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญที่สุดของการกระจายอำนาจคือความชัดเจนของอำนาจหน้าที่และงบประมาณที่จัดสรรลงไปพร้อมกับอำนาจ หากมีการกระจายอำนาจตามกฎหมายแต่งบประมาณยังคงอนุมัติผ่านกระบวนการรวมศูนย์ อำนาจที่ได้รับตามกฎหมายก็ไม่มีความหมายในทางปฏิบัติ ( ปัจจัยความสำเร็จการกระจายอำนาจ, sure.su.ac.th )

ประการที่สอง ขาดความพร้อมด้านสมรรถนะการบริหารจัดการในระดับสถานศึกษาและเขตพื้นที่ บทความวิจัยเรื่อง “การพัฒนาระบบบริหารจัดการศึกษาและการกระจายอำนาจ” ในวารสาร Journal of Education Studies จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชี้ว่าผู้บริหารสถานศึกษาจำนวนมากยังขาดทักษะด้านการบริหารงบประมาณและการบริหารงานบุคคลที่จำเป็นสำหรับการรับมอบอำนาจเต็มรูปแบบ ทำให้ในทางปฏิบัติส่วนกลางและเขตพื้นที่ยังต้อง “กำกับอย่างใกล้ชิด” มากกว่าที่กฎหมายตั้งใจไว้ ( การพัฒนาระบบบริหารจัดการศึกษาและการกระจายอำนาจ, digital.car.chula.ac.th )

ประการที่สาม ความซับซ้อนของกระบวนการถ่ายโอนสถานศึกษาไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังที่กล่าวแล้วในหัวข้อ 8.5 กระบวนการประเมินความพร้อมของ อปท. ตามหลักเกณฑ์ที่กระทรวงกำหนด มีความซับซ้อนและใช้เวลานาน ส่งผลให้จำนวนสถานศึกษาที่ถ่ายโอนสำเร็จมีจำนวนจำกัดกว่าที่คาดหมายไว้ในช่วงต้นของการปฏิรูป

ประการที่สี่ วัฒนธรรมองค์การแบบรวมศูนย์ที่ฝังรากลึก นักวิชาการหลายคนตั้งข้อสังเกตว่าแม้กฎหมายจะเปลี่ยน แต่วัฒนธรรมการบริหารราชการไทยที่คุ้นเคยกับสายการบังคับบัญชาแบบดิ่งลงมาจากบนลงล่าง (top-down hierarchy) ยังคงมีอิทธิพลสูง ทำให้ผู้บริหารในทุกระดับมีแนวโน้ม “รอคำสั่งจากเบื้องบน” มากกว่าการใช้อำนาจการตัดสินใจที่ได้รับตามกฎหมายอย่างเต็มที่ ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่อาจเรียกได้ว่า “การกระจายอำนาจที่ไม่มีผู้รับอำนาจอย่างแท้จริง” (decentralization without empowered recipients)

8.9 ทิศทางการปฏิรูปโครงสร้างบริหารและข้อเสนอเชิงนโยบาย#

จากการวิเคราะห์ในหัวข้อก่อนหน้า อาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารการศึกษาไทยในระยะต่อไปควรให้ความสำคัญกับสามมิติหลัก คือ

มิติที่หนึ่ง การจับคู่อำนาจกับทรัพยากรอย่างสอดคล้องกัน (power-resource alignment) กล่าวคือ เมื่อกฎหมายกำหนดให้กระจายอำนาจด้านใด ควรมีกลไกทางการเงินและงบประมาณที่กระจายไปพร้อมกันในสัดส่วนที่เหมาะสม ไม่ใช่เพียงกระจาย “อำนาจตัดสินใจ” แต่ยังคง “อำนาจอนุมัติงบประมาณ” ไว้ที่ส่วนกลาง

มิติที่สอง การเสริมสร้างสมรรถนะเชิงสถาบัน (institutional capacity building) โดยเฉพาะการพัฒนาผู้บริหารสถานศึกษาและบุคลากรของ อปท. ให้มีความรู้ความสามารถด้านการบริหารการเงิน การบริหารงานบุคคล และการบริหารเชิงกลยุทธ์ ให้พร้อมรับมอบอำนาจตามที่กฎหมายกำหนด

มิติที่สาม การเสริมสร้างกลไกความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ให้เข้มแข็งขึ้นควบคู่กับการกระจายอำนาจ ตามกรอบ SABER ของธนาคารโลก ซึ่งอาจรวมถึงการเปิดเผยข้อมูลผลการดำเนินงานของสถานศึกษาต่อสาธารณะ การเสริมบทบาทของคณะกรรมการสถานศึกษาให้มีอำนาจตัดสินใจที่มีผลผูกพันจริง และการพัฒนาระบบประเมินผลที่เชื่อมโยงกับความรับผิดชอบของผู้บริหารในทุกระดับ ซึ่งจะเชื่อมโยงไปสู่ประเด็นการประกันคุณภาพการศึกษาที่จะกล่าวถึงในบทที่ 9 ต่อไป

บทสรุป#

บทที่ 8 นี้ได้แสดงให้เห็นว่าพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ได้ออกแบบโครงสร้างการบริหารการศึกษาของไทยไว้อย่างมีเจตนารมณ์ชัดเจนในการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผ่านกลไกทางกฎหมายในมาตรา 9 มาตรา 37 มาตรา 39-42 อันสอดคล้องกับแนวคิดธรรมาภิบาลทางการศึกษาและกระแสการปฏิรูปการศึกษาระดับสากลในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาการนำไปปฏิบัติจริงผ่านงานวิจัยเชิงประจักษ์ของไทยจำนวนมาก พบว่ายังมีช่องว่างสำคัญระหว่างเจตนารมณ์ของกฎหมายกับความเป็นจริงในทางบริหาร ทั้งในมิติความไม่สอดคล้องระหว่างอำนาจกับงบประมาณ ความไม่พร้อมด้านสมรรถนะเชิงสถาบัน ความซับซ้อนของกระบวนการถ่ายโอน และวัฒนธรรมองค์การแบบรวมศูนย์ที่ฝังรากลึก การประยุกต์ใช้กรอบวิเคราะห์ School Autonomy and Accountability ของธนาคารโลกช่วยให้เห็นภาพที่ชัดเจนขึ้นว่าการกระจายอำนาจที่มีประสิทธิผลต้องควบคู่ไปกับกลไกความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้อย่างเข้มแข็ง ซึ่งเป็นประเด็นที่ระบบการศึกษาไทยยังต้องพัฒนาต่อไปอย่างต่อเนื่อง

คำถามท้ายบท#

• เหตุใดพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 จึงเลือกใช้หลักการ “เอกภาพด้านนโยบาย หลากหลายในการปฏิบัติ” เป็นหลักการนำในการออกแบบโครงสร้างการบริหารการศึกษา จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างมาตราที่เกี่ยวข้อง

• เปรียบเทียบลักษณะการกระจายอำนาจแบบ deconcentration (สู่เขตพื้นที่การศึกษา) กับแบบ devolution (สู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ว่ามีความแตกต่างกันอย่างไรในทางกฎหมายและทางปฏิบัติ

• จากงานวิจัยของมหาวิทยาลัยศิลปากรและมหาวิทยาลัยศรีปทุมที่กล่าวถึงในบทนี้ ท่านคิดว่าปัจจัยใดเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดต่อความสำเร็จของการกระจายอำนาจทางการศึกษาไทย เพราะเหตุใด

• กรอบ School Autonomy and Accountability ของธนาคารโลกช่วยให้เราวิเคราะห์ระบบบริหารการศึกษาไทยในมุมมองใดที่แตกต่างจากการวิเคราะห์ตามตัวบทกฎหมายเพียงอย่างเดียว

• หากท่านเป็นผู้กำหนดนโยบายการศึกษา ท่านจะออกแบบมาตรการใดเพื่อลดช่องว่างระหว่างอำนาจตามกฎหมายกับอำนาจในทางปฏิบัติของสถานศึกษาไทย

คำสำคัญ#

การกระจายอำนาจทางการศึกษา (Educational Decentralization), เขตพื้นที่การศึกษา (Educational Service Area), องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Administrative Organization), คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน (School Board), ธรรมาภิบาลทางการศึกษา (Educational Governance), ความเป็นอิสระของสถานศึกษาและความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ (School Autonomy and Accountability), ช่องว่างการนำนโยบายไปปฏิบัติ (Implementation Gap), การรวมศูนย์อำนาจ (Centralization), การถ่ายโอนสถานศึกษา (School Transfer)

เอกสารอ้างอิงประจำบท#

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542. (2542). สืบค้นจาก https://www.cr3.go.th/wp-content/uploads/2022/07/พรบ.การศึกษาแห่งชาติ-พ.ศ.2542.pdf

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542. (2542). สืบค้นจาก https://www.moe.go.th/พรบ-การศึกษาแห่งชาติ-พ-ศ-2542/

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542. (2542). สืบค้นจาก https://bic.moe.go.th/images/stories/Porrorbor2542.pdf

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553. (2553). สืบค้นจาก https://sknpeo.moe.go.th/พระราชบัญญัติ-การศึกษา-2/

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม พ.ศ. 2562. (2562). สืบค้นจาก https://www.mhesi.go.th/index.php/all-legal/74-act/2151-2562-2.html

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2016). Education in Thailand. สืบค้นจาก https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2016/08/education-in-thailand_g1g6a08c/9789264259119-en.pdf

OECD. (2025). OECD Skills Strategy Thailand: Strengthening the governance of the skills system in Thailand. สืบค้นจาก https://www.oecd.org/en/publications/2025/07/oecd-skills-strategy-thailand_9a4427e8/full-report/strengthening-the-governance-of-the-skills-system-in-thailand_5b95ac86.html

World Bank. (n.d.). Thailand school autonomy and accountability: SABER country report. สืบค้นจาก https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/106f6346-f44e-51ba-9260-79003813e40d

มหาวิทยาลัยศรีปทุม. (ไม่ระบุปี). ปัญหาทางกฎหมายการกระจายอำนาจทางการศึกษาไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (วิทยานิพนธ์). สืบค้นจาก https://dspace.spu.ac.th/items/7268e9c5-8efe-4f31-a5cc-d5c8388a08cd

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม. (ไม่ระบุปี). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์: การกระจายอำนาจทางการศึกษา. สืบค้นจาก https://elibrary.tsri.or.th/fullP/RDG5710017/RDG5710017_full.pdf

มหาวิทยาลัยศิลปากร. (ไม่ระบุปี). ปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จของการนำนโยบายการกระจายอำนาจการบริหารการศึกษาไปปฏิบัติ (วิทยานิพนธ์). สืบค้นจาก https://sure.su.ac.th/xmlui/handle/123456789/10474

Journal of Education Studies, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. (ไม่ระบุปี). การพัฒนาระบบบริหารจัดการศึกษาและการกระจายอำนาจ. สืบค้นจาก https://digital.car.chula.ac.th/cgi/viewcontent.cgi?article=3746&context=educujournal

**หมายเหตุฉบับออนไลน์:** เนื้อหาข้างต้นคงไว้ตามต้นฉบับทุกประการ โดย "คำถามท้ายบท" ในต้นฉบับใช้เป็น **คำถามทบทวน** ประจำบท ส่วนด้านล่างนี้เป็น **ส่วนเสริมที่จัดทำขึ้นใหม่สำหรับฉบับออนไลน์** เพื่อสนับสนุนการเรียนรู้ ไม่ใช่เนื้อหาต้นฉบับ

ตาราง/แผนภาพประกอบ (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

แผนภูมิองค์กรสามระดับ#

flowchart TD
  N["ระดับชาติ<br/>ศธ. / อว. / องค์กรหลัก"]
  E["ระดับเขตพื้นที่การศึกษา"]
  S["ระดับสถานศึกษา"]
  L["อปท. — แกนคู่ขนาน"]
  N --> E --> S
  N -.-> L
  L -.-> S

• ตารางเปรียบเทียบคณะกรรมการในระบบบริหารการศึกษา — แถว: คณะกรรมการแต่ละชุดตามหัวข้อ 8.6 คอลัมน์: ฐานกฎหมาย องค์ประกอบ อำนาจหน้าที่ และจุดทับซ้อน

แบบฝึกหัดท้ายบท (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

1. วาดหรือบรรยายเส้นทางการตัดสินใจเรื่องใดเรื่องหนึ่ง (เช่น การย้ายครู หรือการอนุมัติงบซ่อมอาคาร) ผ่านโครงสร้างสามระดับ แล้วชี้จุดคอขวดเชิงบริหาร
2. วิเคราะห์ว่าการกระจายอำนาจสู่ อปท. ด้านการศึกษาของไทยติดขัดที่มิติกฎหมาย มิตินโยบาย หรือมิติการบริหารมากที่สุด พร้อมหลักฐานจากงานวิจัยที่อ้างในบท
3. ใช้กรอบ School Autonomy and Accountability ประเมินสถานศึกษาที่ท่านรู้จัก 1 แห่ง ว่ามีอิสระและความรับผิดชอบสมดุลกันหรือไม่
4. อภิปรายข้อดี–ข้อเสียของการมีคณะกรรมการหลายชุดในระบบบริหารการศึกษาไทย และเสนอแนวทางลดความซ้ำซ้อน
5. จากข้อเสนอเชิงนโยบายในหัวข้อ 8.9 ให้เลือก 1 ข้อเสนอ แล้วออกแบบขั้นตอนการนำไปปฏิบัติ (implementation plan) โดยระบุผู้รับผิดชอบ กรอบเวลา และตัวชี้วัด