บทที่ 6 พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม#

เกริ่นนำบท#

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ถือเป็น “รัฐธรรมนูญของระบบการศึกษาไทย” (constitution of the education system) เนื่องจากเป็นกฎหมายแม่บทฉบับแรกที่กำหนดหลักการ โครงสร้าง และกระบวนการบริหารการศึกษาทั้งระบบไว้ในฉบับเดียวอย่างเป็นระบบ กฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่กล่าวถึงในบทที่แล้ว และได้ผ่านการแก้ไขเพิ่มเติมมาแล้ว 4 ครั้ง คือฉบับที่ 2 พ.ศ. 2545 ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2553 และฉบับที่ 4 พ.ศ. 2562 ซึ่งแต่ละครั้งสะท้อนการเปลี่ยนแปลงเจตนารมณ์เชิงนโยบายในบริบทที่แตกต่างกัน บทนี้จะเจาะลึกโครงสร้างของกฎหมายฉบับนี้ทั้งฉบับ ตั้งแต่มาตรา 4 ว่าด้วยนิยามศัพท์ หมวด 1 ความมุ่งหมายและหลักการ หมวด 2 สิทธิและหน้าที่ทางการศึกษา หมวด 3 ระบบการศึกษา หมวด 4 แนวการจัดการศึกษา หมวด 5 การบริหารและการจัดการศึกษา และหมวด 6 มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษา พร้อมทั้งวิเคราะห์เจตนารมณ์ของการแก้ไขเพิ่มเติมแต่ละฉบับในมุมมองกฎหมาย–นโยบาย–การบริหาร

วัตถุประสงค์การเรียนรู้#

เมื่อศึกษาบทนี้จบแล้ว ผู้เรียนจะสามารถ

• อธิบายนิยามศัพท์สำคัญตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ได้อย่างถูกต้อง

• วิเคราะห์หลักการ 3 ประการตามมาตรา 8 และหลักเกณฑ์การจัดระบบ โครงสร้าง และกระบวนการจัดการศึกษาตามมาตรา 9

• อธิบายระบบการศึกษาสามรูปแบบ (ในระบบ นอกระบบ ตามอัธยาศัย) และสิทธิและหน้าที่ทางการศึกษาตามหมวด 2

• อธิบายโครงสร้างการบริหารและการจัดการศึกษาตามหมวด 5 มาตรา 31 เป็นต้นไป โดยเฉพาะบทบาทของสภาการศึกษา คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน อาชีวศึกษา และอุดมศึกษา

• อธิบายระบบมาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษาตามมาตรา 47–51 รวมถึงบทบาทของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.)

• วิเคราะห์เจตนารมณ์และเนื้อหาของการแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 (2545) ฉบับที่ 3 (2553) และฉบับที่ 4 (2562) และความเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายที่แต่ละฉบับสะท้อน

6.1 มาตรา 4: นิยามศัพท์และกรอบความคิดพื้นฐาน#

มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 วางกรอบความคิดพื้นฐานของกฎหมายทั้งฉบับผ่านการนิยามศัพท์สำคัญ ดังนี้ ( ops.moe.go.th )

• “การศึกษา” (Education) หมายความว่า กระบวนการเรียนรู้เพื่อความเจริญงอกงามของบุคคลและสังคมโดยการถ่ายทอดความรู้ การฝึก การอบรม การสืบสานทางวัฒนธรรม การสร้างสรรค์จรรโลงความก้าวหน้าทางวิชาการ การสร้างองค์ความรู้อันเกิดจากการจัดสภาพแวดล้อม สังคม การเรียนรู้และปัจจัยเกื้อหนุนให้บุคคลเรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิต

• “การศึกษาขั้นพื้นฐาน” (Basic Education) หมายความว่า การศึกษาก่อนระดับอุดมศึกษา

• “การศึกษาตลอดชีวิต” (Lifetime Education) หมายความว่า การศึกษาที่เกิดจากการผสมผสานระหว่างการศึกษาในระบบ การศึกษานอกระบบ และการศึกษาตามอัธยาศัย เพื่อให้สามารถพัฒนาคุณภาพชีวิตได้อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิต

• “สถานศึกษา” (Establishment of Education) หมายความว่า สถานพัฒนาเด็กปฐมวัย โรงเรียน ศูนย์การเรียน วิทยาลัย สถาบัน มหาวิทยาลัย หน่วยงานการศึกษา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐหรือของเอกชนที่มีอำนาจหน้าที่หรือมีวัตถุประสงค์ในการจัดการศึกษา

• “มาตรฐานการศึกษา” (Educational Standard) หมายความว่า ข้อกำหนดเกี่ยวกับคุณลักษณะ คุณภาพ ที่พึงประสงค์และมาตรฐานที่ต้องการให้เกิดขึ้นในสถานศึกษาทุกแห่ง เพื่อใช้เป็นหลักในการเทียบเคียงสำหรับการส่งเสริมและกำกับดูแล การตรวจสอบ การประเมินผล และการประกันคุณภาพทางการศึกษา

• “การประกันคุณภาพภายใน” (Internal Quality Assurance) และ “การประกันคุณภาพภายนอก” (External Quality Assurance) ซึ่งจะกล่าวรายละเอียดในหัวข้อ 6.6

• คำนิยามอื่น ๆ ที่สำคัญ ได้แก่ “ผู้สอน” “ครู” “คณาจารย์” “ผู้บริหารสถานศึกษา” “ผู้บริหารการศึกษา” และ “บุคลากรทางการศึกษา” ซึ่งเป็นฐานของกฎหมายว่าด้วยครูและบุคลากรทางการศึกษาที่จะกล่าวถึงในภาคที่ 3

ข้อสังเกตเชิงนิติศาสตร์คือ นิยาม “การศึกษา” ในมาตรา 4 มีลักษณะกว้างและครอบคลุมมิติทางวัฒนธรรมและสังคมอย่างชัดเจน มิใช่เพียงมิติวิชาการหรือทักษะ สะท้อนปรัชญาการศึกษาแบบองค์รวม (holistic education) ที่มีอิทธิพลต่อการออกแบบหลักการและมาตรฐานการศึกษาในหมวดถัดไปทั้งหมด

6.2 หมวด 1 ความมุ่งหมายและหลักการ (มาตรา 6–9)#

หมวด 1 วางกรอบเชิงปรัชญาและหลักการพื้นฐานของการจัดการศึกษาไทยไว้ 4 มาตรา ดังนี้

มาตรา 6 กำหนดความมุ่งหมายของการจัดการศึกษาว่าต้องเป็นไปเพื่อพัฒนาคนไทยให้เป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ทั้งร่างกาย จิตใจ สติปัญญา ความรู้ และคุณธรรม มีจริยธรรมและวัฒนธรรมในการดำรงชีวิต สามารถอยู่ร่วมกับผู้อื่นได้อย่างมีความสุข

มาตรา 7 กำหนดว่ากระบวนการเรียนรู้ต้องมุ่งปลูกฝังจิตสำนึกที่ถูกต้องเกี่ยวกับการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รู้จักรักษาและส่งเสริมสิทธิ หน้าที่ เสรีภาพ ความเคารพกฎหมาย ความเสมอภาค และเกียรติภูมิความเป็นมนุษย์ มีความภาคภูมิใจในความเป็นไทย รู้จักรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมและของประเทศชาติ รวมทั้งส่งเสริมศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรมของชาติ การกีฬา ภูมิปัญญาท้องถิ่น ภูมิปัญญาไทย และความรู้อันเป็นสากล ตลอดจนอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มีความสามารถในการประกอบอาชีพ รู้จักพึ่งตนเอง มีความริเริ่มสร้างสรรค์ ใฝ่รู้ และเรียนรู้ด้วยตนเองอย่างต่อเนื่อง

มาตรา 8 กำหนด หลักการจัดการศึกษา 3 ประการ อันเป็นหัวใจของปรัชญาการปฏิรูปการศึกษาไทยยุค 2542 ได้แก่

• เป็นการศึกษาตลอดชีวิตสำหรับประชาชน (lifetime education for all)

• ให้สังคมมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา (societal participation)

• การพัฒนาสาระและกระบวนการเรียนรู้ให้เป็นไปอย่างต่อเนื่อง (continuous development of content and learning process)

มาตรา 9 กำหนดหลักเกณฑ์การจัดระบบ โครงสร้าง และกระบวนการจัดการศึกษา 6 ประการ ได้แก่ (1) มีเอกภาพด้านนโยบาย และมีความหลากหลายในการปฏิบัติ (2) มีการกระจายอำนาจไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (3) มีการกำหนดมาตรฐานการศึกษาและจัดระบบประกันคุณภาพการศึกษาทุกระดับและประเภทการศึกษา (4) มีหลักการส่งเสริมมาตรฐานวิชาชีพครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษา และการพัฒนาครู คณาจารย์และบุคลากรทางการศึกษาอย่างต่อเนื่อง (5) ระดมทรัพยากรจากแหล่งต่าง ๆ มาใช้ในการจัดการศึกษา และ (6) การมีส่วนร่วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กรชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เอกชน องค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่น

หลักการทั้งสองมาตรานี้ (มาตรา 8 และ 9) เป็นกรอบชี้นำที่ปรากฏซ้ำในกฎหมายลูกเกือบทุกฉบับที่จะกล่าวถึงในบทที่ 7 โดยเฉพาะหลักการกระจายอำนาจตามมาตรา 9 (2) ซึ่งกลายเป็นฐานของโครงสร้างเขตพื้นที่การศึกษาที่จะกล่าวถึงในหัวข้อ 6.5

6.3 หมวด 2 สิทธิและหน้าที่ทางการศึกษา (มาตรา 10–14)#

หมวด 2 รับรองสิทธิของบุคคลในการได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่าสิบสองปีอย่างมีคุณภาพและโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย (มาตรา 10 วรรคหนึ่ง) ซึ่งสอดคล้องกับมาตรา 54 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กล่าวถึงในบทที่ 5 นอกจากนี้ยังให้ความคุ้มครองพิเศษแก่บุคคลซึ่งมีความบกพร่องทางร่างกาย จิตใจ สติปัญญา อารมณ์ สังคม การสื่อสารและการเรียนรู้ หรือมีร่างกายพิการ หรือทุพพลภาพ หรือบุคคลซึ่งไม่สามารถพึ่งตนเองได้ หรือไม่มีผู้ดูแล หรือด้อยโอกาส ต้องมีสิทธิและโอกาสได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นพิเศษ (มาตรา 10 วรรคสอง) รวมถึงกำหนดหน้าที่ของบิดา มารดา หรือผู้ปกครองในการจัดให้บุคคลในความดูแลได้รับการศึกษาภาคบังคับ (มาตรา 11) และให้สิทธิแก่บุคคล ครอบครัว ชุมชน และองค์กรต่าง ๆ ในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานได้ (มาตรา 12) พร้อมกำหนดสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ แก่บิดามารดาและผู้จัดการศึกษา เช่น การได้รับความรู้และการอุดหนุนจากรัฐ และการลดหย่อนภาษี (มาตรา 13–14) ( ops.moe.go.th )

6.4 หมวด 3 ระบบการศึกษา (มาตรา 15–21)#

หมวด 3 กำหนดให้การจัดการศึกษามีสามรูปแบบ คือ การศึกษาในระบบ (formal education) การศึกษานอกระบบ (non-formal education) และ การศึกษาตามอัธยาศัย (informal education) โดยสถานศึกษาสามารถจัดการศึกษาได้ทั้งสามรูปแบบ และให้มีการเทียบโอนผลการเรียนระหว่างรูปแบบต่าง ๆ ได้ (มาตรา 15) การศึกษาในระบบแบ่งเป็นสองระดับคือการศึกษาขั้นพื้นฐาน (ไม่น้อยกว่าสิบสองปีก่อนระดับอุดมศึกษา) และการศึกษาระดับอุดมศึกษา ซึ่งแบ่งเป็นระดับต่ำกว่าปริญญาและระดับปริญญา (มาตรา 16) มาตรา 17 กำหนด การศึกษาภาคบังคับ 9 ปี ให้เด็กอายุย่างเข้าปีที่เจ็ดเข้าเรียนในสถานศึกษาขั้นพื้นฐานจนอายุย่างเข้าปีที่สิบหก เว้นแต่สอบได้ชั้นปีที่เก้าของการศึกษาภาคบังคับ ซึ่งเป็นฐานของพระราชบัญญัติการศึกษาภาคบังคับ พ.ศ. 2545 ที่จะกล่าวถึงในบทที่ 7 มาตรา 18–21 กำหนดสถานที่จัดการศึกษาปฐมวัยและการศึกษาขั้นพื้นฐาน การศึกษาระดับอุดมศึกษา การอาชีวศึกษาและการฝึกอบรมวิชาชีพ และการศึกษาเฉพาะทางตามความต้องการและความชำนาญของหน่วยงานนั้น ๆ

6.5 หมวด 5 การบริหารและการจัดการศึกษา (มาตรา 31 เป็นต้นไป)#

หมวด 5 เป็นหมวดที่มีความซับซ้อนและมีการแก้ไขเพิ่มเติมมากที่สุด เนื่องจากเป็นโครงสร้างการบริหารราชการด้านการศึกษาทั้งระบบ มีสาระสำคัญดังนี้ ( ops.moe.go.th )

มาตรา 31 กำหนดให้กระทรวงศึกษาธิการมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมและกำกับดูแลการศึกษาทุกระดับและทุกประเภท กำหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา ส่งเสริมและประสานงานด้านศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และการกีฬาเพื่อการศึกษา รวมทั้งการติดตามตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษา

มาตรา 32 (แก้ไขโดยฉบับที่ 2 พ.ศ. 2545) กำหนดให้การจัดระเบียบบริหารราชการในกระทรวงศึกษาธิการมี องค์กรหลัก 4 องค์กร ในรูปคณะกรรมการ ได้แก่ สภาการศึกษา คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา และคณะกรรมการการอุดมศึกษา เพื่อพิจารณาให้ความเห็นหรือคำแนะนำแก่รัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี

มาตรา 33 กำหนดให้สภาการศึกษามีหน้าที่พิจารณาเสนอแผนการศึกษาแห่งชาติที่บูรณาการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และกีฬากับการศึกษาทุกระดับ พิจารณาเสนอนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษาเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามแผนดังกล่าว พิจารณาเสนอนโยบายและแผนในการสนับสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา ดำเนินการประเมินผลการจัดการศึกษา และให้ความเห็นหรือคำแนะนำเกี่ยวกับกฎหมายและกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้อง

มาตรา 34 กำหนดภารกิจของคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (พิจารณากำหนดนโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐาน และหลักสูตรแกนกลางการศึกษาขั้นพื้นฐาน) คณะกรรมการการอาชีวศึกษา (พิจารณากำหนดนโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐาน และหลักสูตรการอาชีวศึกษาทุกระดับ) และคณะกรรมการการอุดมศึกษา (พิจารณากำหนดนโยบาย แผนพัฒนา และมาตรฐานการอุดมศึกษาที่สอดคล้องกับความต้องการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยคำนึงถึงความเป็นอิสระและความเป็นเลิศทางวิชาการของสถานศึกษาระดับปริญญา)

มาตรา 36 กำหนดให้สถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาเป็นนิติบุคคล และอาจจัดเป็นส่วนราชการหรือหน่วยงานในกำกับของรัฐ ให้ดำเนินกิจการได้โดยอิสระ พัฒนาระบบบริหารและการจัดการที่เป็นของตนเอง มีความคล่องตัว มีเสรีภาพทางวิชาการ

มาตรา 37 (แก้ไขโดยฉบับที่ 3 พ.ศ. 2553) กำหนดให้การบริหารและการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานให้ยึดเขตพื้นที่การศึกษา โดยคำนึงถึงระดับของการศึกษาขั้นพื้นฐาน จำนวนสถานศึกษา จำนวนประชากร วัฒนธรรม และความเหมาะสมด้านอื่น เว้นแต่การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานตามกฎหมายว่าด้วยการอาชีวศึกษา โดยรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดเขตพื้นที่การศึกษาแบ่งเป็นเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาและเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา

มาตรา 38 กำหนดให้แต่ละเขตพื้นที่การศึกษามีคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามีอำนาจหน้าที่กำกับดูแล จัดตั้ง ยุบ รวม หรือเลิกสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ประสานส่งเสริมและสนับสนุนสถานศึกษาเอกชนในเขตพื้นที่การศึกษา ประสานและส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถจัดการศึกษาสอดคล้องกับนโยบายและมาตรฐานการศึกษา

มาตรา 39 กำหนดให้กระทรวงกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยังคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง

มาตรา 40 กำหนดให้มีคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อทำหน้าที่กำกับและส่งเสริมสนับสนุนกิจการของสถานศึกษา ประกอบด้วยผู้แทนผู้ปกครอง ผู้แทนครู ผู้แทนองค์กรชุมชน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนศิษย์เก่า ผู้แทนพระภิกษุสงฆ์ และผู้ทรงคุณวุฒิ

มาตรา 41–46 กำหนดสิทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการศึกษา (มาตรา 41–42) และหลักเกณฑ์การบริหารจัดการศึกษาเอกชน (มาตรา 43–46) ซึ่งเป็นฐานของพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2550 ที่จะกล่าวถึงในบทที่ 7

โครงสร้างการบริหารตามหมวด 5 นี้เองที่แสดงถึงหลักการ “เอกภาพเชิงนโยบาย กระจายอำนาจเชิงปฏิบัติ” (unity in policy, diversity in practice) ตามมาตรา 9 (1)–(2) อย่างเป็นรูปธรรม โดยมีกระทรวงศึกษาธิการเป็นศูนย์กลางเชิงนโยบายและมาตรฐาน ขณะที่การบริหารจัดการจริงกระจายลงไปที่เขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา รายละเอียดเชิงลึกของโครงสร้างการกระจายอำนาจนี้จะขยายความในบทที่ 8 ของภาคที่ 3

6.6 หมวด 6 มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษา (มาตรา 47–51)#

หมวด 6 เป็นหมวดที่มีความสำคัญเชิงนโยบายอย่างยิ่ง เพราะเป็นจุดกำเนิดของระบบประกันคุณภาพการศึกษาไทยทั้งระบบ มีสาระสำคัญดังนี้ ( ops.moe.go.th )

มาตรา 47 กำหนดให้มีระบบการประกันคุณภาพการศึกษาเพื่อพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาทุกระดับ ประกอบด้วย ระบบการประกันคุณภาพภายใน และ ระบบการประกันคุณภาพภายนอก

มาตรา 48 กำหนดให้หน่วยงานต้นสังกัดและสถานศึกษาจัดให้มีระบบการประกันคุณภาพภายในสถานศึกษา และให้ถือว่าการประกันคุณภาพภายในเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการบริหารการศึกษาที่ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่อง โดยมีการจัดทำรายงานประจำปีเสนอต่อหน่วยงานต้นสังกัด หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และเปิดเผยต่อสาธารณชน

มาตรา 49 เป็นบทบัญญัติที่ให้กำเนิด สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ในฐานะองค์การมหาชน มีหน้าที่พัฒนาเกณฑ์และวิธีการประเมินคุณภาพภายนอก และทำการประเมินผลการจัดการศึกษาเพื่อให้มีการตรวจสอบคุณภาพของสถานศึกษา โดยคำนึงถึงความมุ่งหมายและหลักการ และแนวการจัดการศึกษาในแต่ละระดับ และให้มีการประเมินคุณภาพภายนอกของสถานศึกษาทุกแห่งอย่างน้อยหนึ่งครั้งในทุกห้าปี ( onesqa.or.th ; พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง สมศ. พ.ศ. 2543 )

มาตรา 50 กำหนดให้สถานศึกษาให้ความร่วมมือในการจัดเตรียมเอกสารและข้อมูลต่าง ๆ ที่มีข้อมูลเกี่ยวข้องกับสถานศึกษา ตลอดจนให้บุคคลในสถานศึกษาให้ข้อมูลเพิ่มเติมในส่วนที่พนักงานประเมินร้องขอ

มาตรา 51 กำหนดกลไกการกำกับติดตามผลเมื่อผลการประเมินภายนอกไม่ได้มาตรฐาน โดยให้ สมศ. จัดทำข้อเสนอแนะการปรับปรุงแก้ไขต่อหน่วยงานต้นสังกัด เพื่อให้สถานศึกษาปรับปรุงภายในระยะเวลาที่กำหนด หากไม่ดำเนินการ ให้ สมศ. รายงานต่อคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา หรือคณะกรรมการการอุดมศึกษาเพื่อดำเนินการให้มีการปรับปรุงแก้ไข

ระบบประกันคุณภาพนี้เป็นตัวอย่างชั้นดีของการที่กฎหมายแม่บทกำหนดกลไกตรวจสอบแบบ “สองชั้น” (dual-layer) คือการประเมินภายในโดยสถานศึกษาเอง และการประเมินภายนอกโดยองค์กรอิสระ ซึ่งรายละเอียดเชิงลึกของบทบาท สมศ. และพัฒนาการของระบบประกันคุณภาพจะกล่าวถึงอย่างละเอียดในบทที่ 9 ของภาคที่ 3

6.7 การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติและเจตนารมณ์ที่เปลี่ยนแปลง#

ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2545 ( phraepeo.go.th ; pub.nstda.or.th ) เป็นการแก้ไขเพื่อให้สอดคล้องกับการปฏิรูปโครงสร้างราชการครั้งใหญ่ พ.ศ. 2545 ที่มีการยุบรวมกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศาสนา และคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติเดิมเข้าเป็นกระทรวงศึกษาธิการกระทรวงเดียว การแก้ไขครั้งนี้ปรับปรุงมาตรา 31–40 ทั้งหมด เพื่อสร้างโครงสร้างองค์กรหลัก 4 องค์กร (สภาการศึกษา คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา คณะกรรมการการอุดมศึกษา) แทนโครงสร้างเดิม สะท้อนเจตนารมณ์เรื่อง การควบรวมอำนาจบริหารการศึกษาให้เป็นเอกภาพในกระทรวงเดียว ควบคู่กับการวางกลไกกระจายอำนาจสู่เขตพื้นที่การศึกษาอย่างเป็นระบบ

ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2553 ( dl.parliament.go.th ; sknpeo.moe.go.th ) แก้ไขมาตรา 37 และมาตรา 38 เป็นหลัก โดยแยกเขตพื้นที่การศึกษาออกเป็น เขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา และ เขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา จากเดิมที่เขตพื้นที่การศึกษาบริหารทั้งระดับประถมและมัธยมรวมกัน เจตนารมณ์ของการแก้ไขนี้คือการเพิ่มความคล่องตัวและความเชี่ยวชาญเฉพาะทางในการบริหารจัดการศึกษาแต่ละระดับ อันเป็นการตอบสนองต่อข้อวิพากษ์เรื่องขนาดเขตพื้นที่การศึกษาที่ใหญ่เกินกว่าจะบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพในทศวรรษก่อนหน้า

ฉบับที่ 4 พ.ศ. 2562 ( old.parliament.go.th ; nxpo.or.th ; pub.nstda.or.th ) เป็นการแก้ไขที่มีนัยเชิงโครงสร้างมากที่สุด เนื่องจากเกิดขึ้นพร้อมกันกับการจัดตั้ง กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม พ.ศ. 2562 และพระราชบัญญัติการอุดมศึกษา พ.ศ. 2562 ซึ่งแยกภารกิจการอุดมศึกษาออกจากกระทรวงศึกษาธิการไปอยู่ในกระทรวงใหม่ การแก้ไขฉบับที่ 4 จึงต้องปรับแก้บทบัญญัติในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติที่เกี่ยวข้องกับ “คณะกรรมการการอุดมศึกษา” และคำนิยามที่เกี่ยวข้องกับกระทรวงศึกษาธิการให้สอดคล้องกับการแยกกระทรวง เจตนารมณ์สำคัญที่เปลี่ยนแปลงคือการยอมรับว่า การอุดมศึกษามีธรรมชาติที่แตกต่างจากการศึกษาขั้นพื้นฐานและอาชีวศึกษา ทั้งในมิติของความเป็นอิสระทางวิชาการ การเชื่อมโยงกับการวิจัยและนวัตกรรม และการแข่งขันระดับสากล จึงต้องมีกระทรวงและกฎหมายเฉพาะของตนเอง ซึ่งจะกล่าวรายละเอียดในบทที่ 7

โดยรวมแล้ว การแก้ไขทั้งสามฉบับสะท้อนวิวัฒนาการของเจตนารมณ์เชิงนโยบายจาก “การรวมศูนย์เพื่อสร้างเอกภาพ” (2545) ไปสู่ “การแยกส่วนเพื่อเพิ่มความคล่องตัวเฉพาะทาง” (2553 และ 2562) ซึ่งเป็นพลวัตปกติของกฎหมายแม่บทที่ต้องปรับตัวตามความซับซ้อนของระบบการศึกษาที่ขยายตัวขึ้นตามกาลเวลา

จากหลักการสู่โครงสร้างสู่การปฏิบัติ: หลักการ 3 ประการตามมาตรา 8 (การศึกษาตลอดชีวิต การมีส่วนร่วมของสังคม การพัฒนากระบวนการเรียนรู้ต่อเนื่อง) ถูกแปลงเป็นนโยบายการกระจายอำนาจตามมาตรา 9 (2) และท้ายที่สุดถูกแปลงเป็นโครงสร้างบริหารจริงคือเขตพื้นที่การศึกษาตามมาตรา 37–39 อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติเขตพื้นที่การศึกษายังคงมีลักษณะเป็น “หน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค” ที่ยังพึ่งพาการสั่งการจากกระทรวงศึกษาธิการอยู่มาก การกระจายอำนาจด้านงบประมาณและบุคคลตามมาตรา 39 จึงเกิดขึ้นได้จริงในระดับจำกัด สถานศึกษาหลายแห่งยังไม่มีอำนาจตัดสินใจอย่างเป็นอิสระเทียบเท่าเจตนารมณ์ดั้งเดิมของกฎหมาย นี่คือตัวอย่างคลาสสิกของช่องว่างระหว่างตัวบทกฎหมายที่ก้าวหน้ากับวัฒนธรรมองค์กรราชการที่เปลี่ยนแปลงได้ช้ากว่า ผู้บริหารการศึกษาจึงต้องอาศัยเครื่องมือเชิงนโยบายเพิ่มเติม เช่น การพัฒนาสมรรถนะผู้บริหารสถานศึกษาและการปรับระเบียบการเงินการคลัง เพื่อทำให้เจตนารมณ์การกระจายอำนาจเกิดผลจริง

บทสรุป#

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายแม่บทที่วางกรอบความคิด โครงสร้าง และกระบวนการบริหารการศึกษาไทยไว้อย่างครอบคลุม ตั้งแต่นิยามศัพท์พื้นฐานในมาตรา 4 หลักการสามประการตามมาตรา 8 ระบบการศึกษาสามรูปแบบตามหมวด 3 โครงสร้างการบริหารแบบกระจายอำนาจตามหมวด 5 และระบบประกันคุณภาพสองชั้นตามหมวด 6 การแก้ไขเพิ่มเติมทั้งสามครั้ง (2545, 2553, 2562) สะท้อนพลวัตของเจตนารมณ์เชิงนโยบายที่ต้องปรับตัวตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างราชการและความซับซ้อนของระบบการศึกษาที่ขยายตัว อย่างไรก็ดี ช่องว่างสำคัญที่ยังคงปรากฏอยู่คือการกระจายอำนาจตามเจตนารมณ์ดั้งเดิมของกฎหมายยังไม่เกิดผลเต็มที่ในระดับสถานศึกษา ซึ่งเป็นประเด็นที่ผู้บริหารการศึกษาต้องขบคิดต่อไปในบทถัดไปของตำรานี้

คำถามท้ายบท#

• อธิบายความหมายของ “การศึกษา” ตามมาตรา 4 และวิเคราะห์ว่านิยามนี้สะท้อนปรัชญาการศึกษาแบบใด

• เปรียบเทียบหลักการ 3 ประการตามมาตรา 8 กับหลักเกณฑ์ 6 ประการตามมาตรา 9 และอธิบายว่าทั้งสองมาตรานี้เชื่อมโยงกันอย่างไร

• อธิบายบทบาทหน้าที่ขององค์กรหลัก 4 องค์กรตามมาตรา 32 และวิเคราะห์ว่าโครงสร้างนี้ตอบสนองหลักการกระจายอำนาจตามมาตรา 9 (2) ได้มากน้อยเพียงใด

• วิเคราะห์ความแตกต่างของระบบประกันคุณภาพภายในและภายนอกตามมาตรา 47–51 พร้อมยกตัวอย่างปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในทางปฏิบัติ

• เปรียบเทียบเจตนารมณ์ของการแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 (2545) ฉบับที่ 3 (2553) และฉบับที่ 4 (2562) ว่าแต่ละฉบับตอบสนองปัญหาเชิงโครงสร้างใดเป็นการเฉพาะ

คำสำคัญ#

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 (National Education Act B.E. 2542), หลักการสามประการ (Three Principles), เขตพื้นที่การศึกษา (Educational Service Area), การประกันคุณภาพภายใน/ภายนอก (Internal/External Quality Assurance), สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ./ONESQA), การกระจายอำนาจทางการศึกษา (Educational Decentralization)

เอกสารอ้างอิงประจำบท#

• สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ. (2542). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 (Unofficial Translation: National Education Act B.E. 2542). https://ops.moe.go.th/wp-content/uploads/2023/03/NATIONAL_EDUCATION_ACTB.E._2542.pdf

• สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเชียงราย เขต 3. (2542). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542. https://www.cr3.go.th/wp-content/uploads/2022/07/พรบ.การศึกษาแห่งชาติ-พ.ศ.2542.pdf

• กระทรวงศึกษาธิการ. (ม.ป.ป.). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542. https://www.moe.go.th/พรบ-การศึกษาแห่งชาติ-พ-ศ-2542/

• สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดแพร่. (2545). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545. https://www.phraepeo.go.th/main/wp-content/uploads/2023/10/พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ-ฉบับที่-2พ.ศ.2545.pdf

• NSTDA. (2545). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545. https://pub.nstda.or.th/gov-dx/national-education-act-no-2-2545/

• หอสมุดรัฐสภา. (2553). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553. https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/17029

• สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดสงขลา. (2553). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553. https://sknpeo.moe.go.th/พระราชบัญญัติ-การศึกษา-2/

• รัฐสภา. (2562). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2562. https://old.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/ewt_dl_link.php?nid=2789&filename=index

• สำนักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ (สอวช.). (2562). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2562. https://www.nxpo.or.th/th/1080-2/

• NSTDA. (2562). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2562. https://pub.nstda.or.th/gov-dx/national-education-no-4-2562/

• สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.). (ม.ป.ป.). ความเป็นมา สมศ. https://www.onesqa.or.th/th/profile/874/

• สมศ. (2543). พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543. https://www.onesqa.or.th/upload/download/201810101812501.pdf

• สำนักงานปลัดกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม. (2562). พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม พ.ศ. 2562. https://www.mhesi.go.th/index.php/all-legal/74-act/2151-2562-2.html

**หมายเหตุฉบับออนไลน์:** เนื้อหาข้างต้นคงไว้ตามต้นฉบับทุกประการ โดย "คำถามท้ายบท" ในต้นฉบับใช้เป็น **คำถามทบทวน** ประจำบท ส่วนด้านล่างนี้เป็น **ส่วนเสริมที่จัดทำขึ้นใหม่สำหรับฉบับออนไลน์** เพื่อสนับสนุนการเรียนรู้ ไม่ใช่เนื้อหาต้นฉบับ

ตาราง/แผนภาพประกอบ (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

แผนผังโครงสร้าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542#

flowchart TD
  D["ม.4 นิยาม"] --> P["ม.6–9 ความมุ่งหมายและหลักการ"]
  P --> R["ม.10–14 สิทธิและหน้าที่"]
  R --> S["ม.15–21 ระบบการศึกษา"]
  S --> A["ม.31 เป็นต้นไป การบริหาร"]
  A --> Q["ม.47–51 มาตรฐานและประกันคุณภาพ"]

• ตารางการแก้ไขเพิ่มเติมสี่ฉบับ — คอลัมน์: ฉบับที่/ปี พ.ศ. / สาระที่แก้ไข / เจตนารมณ์เชิงนโยบายที่เปลี่ยนแปลง

แบบฝึกหัดท้ายบท (ส่วนเสริมฉบับออนไลน์)#

1. เลือกนิยามศัพท์ 3 คำจากมาตรา 4 แล้ววิเคราะห์ว่านิยามเหล่านั้นกำหนดทิศทางการตีความบทบัญญัติอื่นในพระราชบัญญัติอย่างไร
2. วิเคราะห์หลักการจัดการศึกษาตามมาตรา 8 ว่าสะท้อนกรอบคิดการศึกษาตลอดชีวิตและการมีส่วนร่วมของสังคมอย่างไร พร้อมประเมินการปฏิบัติจริง
3. เปรียบเทียบสิทธิและหน้าที่ทางการศึกษาตามหมวด 2 (ม.10–14) กับสภาพการเข้าถึงการศึกษาจริงของเด็กกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งที่ท่านสนใจ
4. อธิบายเหตุผลและผลกระทบของการแก้ไขเพิ่มเติมฉบับใดฉบับหนึ่ง (ฉบับที่ 2, 3 หรือ 4) ต่อโครงสร้างการบริหารการศึกษา
5. ประเมินว่าบทบัญญัติหมวด 6 ว่าด้วยมาตรฐานและการประกันคุณภาพ (ม.47–51) ยังเหมาะสมกับบริบทปัจจุบันหรือควรปรับปรุงในประเด็นใด