คำนำ#

**ข้อจำกัดความรับผิดชอบ:** ตำราเล่มนี้จัดทำเพื่อการศึกษาและประกอบการเรียนการสอนระดับบัณฑิตศึกษา **มิใช่คำปรึกษาทางกฎหมาย** ผู้เรียนและผู้อ่านควรตรวจสอบตัวบทและแนวปฏิบัติล่าสุดจากราชกิจจานุเบกษาและแหล่งทางการอื่นก่อนนำไปใช้ในทางปฏิบัติ

ตำรา กฎหมายการศึกษา: การเชื่อมโยงกฎหมาย นโยบาย และการบริหาร เล่มนี้เกิดขึ้นจากความจำเป็นทางวิชาการที่ผู้เขียนพบเห็นซ้ำแล้วซ้ำเล่าในการสอนและการให้คำปรึกษาแก่นิสิตระดับบัณฑิตศึกษาสาขากฎหมายการศึกษา บริหารการศึกษา และนโยบายสาธารณะด้านการศึกษาตลอดหลายปีที่ผ่านมา กล่าวคือ ตำราและเอกสารประกอบการสอนด้านกฎหมายการศึกษาที่มีอยู่ในภาษาไทยส่วนใหญ่มักนำเสนอเนื้อหาในลักษณะ “รวมตัวบทกฎหมาย” หรือ “สรุปมาตราสำคัญ” โดยแยกขาดจากบริบทเชิงนโยบายและความเป็นจริงในทางบริหาร ทำให้ผู้เรียนสามารถท่องจำตัวบทได้ แต่ขาดความสามารถในการวิเคราะห์ว่าเหตุใดกฎหมายฉบับหนึ่งจึงถูกบัญญัติขึ้นในรูปแบบเช่นนั้น เจตนารมณ์เชิงนโยบายที่แฝงอยู่เบื้องหลังคืออะไร และเมื่อนำไปปฏิบัติจริงในระดับกระทรวง เขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษา เกิดผลเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ ช่องว่างระหว่างตัวบทกับการปฏิบัติจริงเช่นนี้เป็นปรากฏการณ์ที่พบได้บ่อยในระบบกฎหมายการศึกษาไทย และเป็นประเด็นที่ผู้บริหารการศึกษาและนักกฎหมายการศึกษาในอนาคตจำเป็นต้องเข้าใจอย่างลึกซึ้ง มิใช่เพียงผ่านการอ่านตัวบทอย่างโดดเดี่ยว

ด้วยเหตุนี้ ตำราเล่มนี้จึงถูกออกแบบขึ้นบนพื้นฐานของกรอบวิเคราะห์ที่เรียกว่า “กฎหมาย–นโยบาย–การบริหาร” (Law–Policy–Administration Nexus) ซึ่งเป็นแนวคิดหลักที่ร้อยเรียงเนื้อหาทั้ง 14 บทของตำราเข้าด้วยกัน กรอบคิดนี้ตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าการทำความเข้าใจกฎหมายการศึกษาอย่างสมบูรณ์จำต้องพิจารณาสามองค์ประกอบไปพร้อมกันเสมอ องค์ประกอบแรกคือ กฎหมาย (Law) ในความหมายตัวบท ซึ่งเป็นฐานที่มาของอำนาจหน้าที่และสิทธิพันธะทางกฎหมายที่ชัดเจนและบังคับได้ องค์ประกอบที่สองคือ นโยบาย (Policy) ซึ่งเป็นเจตนารมณ์เชิงคุณค่าและทิศทางการพัฒนาที่แฝงอยู่เบื้องหลังตัวบทกฎหมาย มักปรากฏในหลักการและเหตุผลของกฎหมาย แผนการศึกษาแห่งชาติ หรือมติคณะรัฐมนตรี และองค์ประกอบที่สามคือ การบริหาร (Administration) ซึ่งเป็นกระบวนการนำกฎหมายและนโยบายไปปฏิบัติจริงในระดับกระทรวง เขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษา การวิเคราะห์ประเด็นกฎหมายการศึกษาใด ๆ ตามกรอบนี้จะต้องตอบคำถามสามชั้นเสมอ คือ ฐานกฎหมายคืออะไร เจตนารมณ์เชิงนโยบายคืออะไร และผลในทางบริหารเป็นอย่างไร การฝึกคิดเป็นสามชั้นเช่นนี้เป็นทักษะหลักที่ผู้เขียนต้องการปลูกฝังให้แก่ผู้เรียนตลอดทั้งตำรา

โครงสร้างของตำราแบ่งออกเป็นสี่ภาค ภาคที่ 1 วางฐานทางความคิดด้วยการนำเสนอธรรมชาติและขอบเขตของกฎหมายการศึกษา ฐานคิดทางนิติปรัชญา กรอบสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ และกฎหมายการศึกษาเปรียบเทียบ ภาคที่ 2 ลงรายละเอียดกฎหมายแม่บทของไทย ตั้งแต่วิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์ พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ไปจนถึงกฎหมายลูกรายสาขา ภาคที่ 3 กล่าวถึงการบริหาร ธรรมาภิบาล การประกันคุณภาพ กฎหมายวิชาชีพครู และการเงินการคลังเพื่อการศึกษา และภาคที่ 4 ปิดท้ายด้วยกฎหมายและนโยบายสำหรับกลุ่มผู้เรียนที่มีความเปราะบาง การระงับข้อพิพาททางการศึกษา และระเบียบวิธีวิจัยด้านกฎหมายการศึกษา โครงสร้างทั้งสี่ภาคนี้ได้รับการออกแบบให้ผู้เรียนก้าวจากฐานความคิดเชิงทฤษฎีไปสู่ความเข้าใจกฎหมายไทยโดยละเอียด แล้วจึงต่อยอดสู่มิติการบริหารและประเด็นเฉพาะที่มีความซับซ้อนในทางปฏิบัติ

ตำราเล่มนี้มีกลุ่มเป้าหมายหลักคือนิสิตระดับปริญญาโทในสาขากฎหมายการศึกษา การบริหารการศึกษา นโยบายสาธารณะด้านการศึกษา รวมถึงนิติศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ที่สนใจประเด็นการศึกษาโดยเฉพาะ ผู้เขียนตั้งใจให้ตำรานี้ใช้ประกอบการเรียนการสอนในรายวิชาที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายการศึกษา นโยบายการศึกษา และการบริหารการศึกษาในระดับบัณฑิตศึกษา โดยผู้เรียนควรมีความรู้พื้นฐานด้านกฎหมายมหาชนหรือรัฐประศาสนศาสตร์มาก่อนในระดับหนึ่ง เพื่อให้สามารถติดตามเนื้อหาที่มีความเข้มข้นทางวิชาการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในการใช้ตำรานี้ ผู้เขียนขอแนะนำให้ผู้เรียนศึกษาตามลำดับภาคและบทที่จัดเรียงไว้ เนื่องจากเนื้อหาแต่ละบทได้รับการออกแบบให้เชื่อมโยงและอ้างอิงถึงกันอย่างเป็นระบบ แนวคิดที่ปรากฏในบทต้น ๆ ของภาคที่ 1 จะถูกนำไปใช้ซ้ำและขยายความในบทต่อ ๆ ไป ทุกบทมีองค์ประกอบมาตรฐานที่ช่วยให้การเรียนรู้เป็นระบบ อันได้แก่ วัตถุประสงค์การเรียนรู้ที่ชัดเจน กล่องเชื่อมโยง “กฎหมาย–นโยบาย–การบริหาร” ที่สังเคราะห์ประเด็นสำคัญของแต่ละหัวข้อ กรณีศึกษาไทยที่นำทฤษฎีมาปรับใช้กับสถานการณ์จริง และคำถามท้ายบทที่ส่งเสริมการคิดวิเคราะห์เชิงลึก รายละเอียดขององค์ประกอบเหล่านี้ได้อธิบายไว้ในหัวข้อ “วิธีใช้ตำราและองค์ประกอบของแต่ละบท” ถัดไป

ผู้เขียนขอขอบคุณแหล่งข้อมูลปฐมภูมิและทุติยภูมิทั้งหมดที่ใช้ในการเรียบเรียงตำราเล่มนี้ อันได้แก่หน่วยงานราชการไทยที่เผยแพร่ตัวบทกฎหมายอย่างเป็นทางการ องค์การระหว่างประเทศที่จัดทำรายงานวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบ และสถาบันการศึกษาที่เผยแพร่งานวิจัยและวิทยานิพนธ์ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งรายการอ้างอิงทั้งหมดปรากฏโดยละเอียดในบรรณานุกรมรวมท้ายเล่ม หวังเป็นอย่างยิ่งว่าตำราเล่มนี้จะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาความรู้และทักษะการวิเคราะห์กฎหมายการศึกษาของนิสิตปริญญาโท และมีส่วนช่วยยกระดับการเชื่อมโยงระหว่างกฎหมาย นโยบาย และการบริหารการศึกษาของประเทศไทยให้มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมยิ่งขึ้นต่อไป